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吳敬璉|中國經濟社會矛盾幾乎到了臨界點

作者:chineseman  於 2023-12-8 16:35 發表於 最熱鬧的華人社交網路--貝殼村

通用分類:網路文摘

這是篇非常值得一讀的文章。文章在國內被刪,特此保留。

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吳敬璉|中國經濟社會矛盾幾乎到了臨界點


吳敬璉,男,江蘇南京人,著名的經濟學家,中國經濟學界的泰斗。現任國務院發展研究中心研究員、中國人民政治協商會議全國委員會常務委員兼經濟委員會副主任、國務院信息化專家諮詢委員會副主任、國務院發展研究中心學術委員會副主任。 Image

《財經》:在過去30年,中國「兩頭冒尖」的輪廓顯得更加突出和鮮明了。從光明面看,30年來中國經濟持續高速增長。2010年中國國內生產總值(GDP)超過日本,躍居全球第二位。與此同時,人均可支配收入大幅度提高,成億人口脫離極貧地位。另一方面,中國經濟迅速發展所付出的代價也極其高昂,而且對於一個擁有13億人口的大國來說,GDP總量增長並不足以說明問題。特別嚴重的是,近年來資源短缺,環境破壞愈演愈烈;腐敗蔓延到社會生活的方方面面;貧富差別懸殊,威脅到社會穩定。

在這種「兩頭冒尖」的現象愈演愈烈的情況下,從本世紀初開始,「中國向何處去」的問題變得愈來愈尖銳,形成了幾種互相對立的主張。

 

吳敬璉:我在上世紀末期多次說過,在這種半統制經濟、半市場經濟的雙重體制下,中國社會一直存在一個「向何處去」的問題。兩種可能的前途嚴峻地擺在前面:一條是沿著完善市場經濟的改革道路前行,限制行政權力,走向法治的市場經濟;另一條是沿著強化政府作用的國家資本主義的道路前行,走向權貴資本主義的窮途。這樣,中國經濟發展的過程就成為一場兩種趨勢誰跑得更快的競賽。

在此基礎上,20世紀和21世紀之交,大體形成了兩種不同的社會經濟取向:  

第一種觀點主張堅持市場化、法治化、民主化的改革方向,逐步消除舊體制的遺產,建立基於規則的市場經濟體制,或者稱「法治的市場經濟」。  第二種觀點把「半統制、半市場」的體制看作一種可能的體制目標。2008年以來被炒得很熱的「中國模式」就是這種觀點的代表。它宣稱,中國經濟能夠在近二三十年中創造世界公認的優異成績,根本原因正在於中國擁有一個強勢的政府和具有強大控制力的國有經濟。這種體制能夠正確制定和成功執行國家戰略,不但中國應該繼續堅持現有體制,世界各國也應該學習借鑒。而一些代表尋租活動特殊既得利益的人們,不但積極維護現有體制,還力求進一步增強各級政府不受約束的權力,以便擴大尋租活動的制度基礎。  在前面兩種社會力量展開對戰、而社會實際生活中權貴資本主義的影響日益顯化的情況下,第三種社會力量公開亮出了回到改革開放前舊路線和舊體制的主張。他們極力要讓人們相信,目前中國遇到的種種問題,不管是腐敗猖獗、分配不公,還是看病貴、上學難,甚至國有資產流失、礦難頻發都是市場化改革造成的。他們給出的解決方案是:擴張政府的權力,加強行政機關對經濟生活的干預;工商業實行「國進民退」,實現再國有化;農業重新「歸大堆」,實現再集體化。甚至要求重舉「無產階級專政下繼續革命」的旗幟,「再來一次無產階級文化大革命」,實現「對資產階級的全面專政」!  事實上,當前社會上存在的種種醜惡現象,從根本上說是緣於經濟改革沒有完全到位、政治改革嚴重滯后、行政權力變本加厲地壓制和干預民間正當經濟活動,造成廣泛尋租活動的結果。大眾對這些醜惡現象的正當不滿,正可以成為推動改革繼續前行、填平陷阱、掃除腐敗的重要動力。  

然而,在輿論導向出現偏差、理性的討論受到壓制的情況下,改革開放前舊路線和舊體制的捍衛者利用腐敗日益猖獗、弱勢群體受損害感日益強烈的情勢蒙蔽和迷惑大眾,把反對的目標從權貴既得利益者轉向市場化改革,試圖把大眾引向歧途。  

《財經》:既然中國社會中目前存在的種種權貴資本主義現象,究其根源,就在於不受約束的權力對經濟活動的干預和對經濟資源的支配,舊路線和舊體制的支持者要求用強化政府和官員的「專政」權力與國有企業的壟斷地位的辦法來扼制腐敗和縮小貧富差別,顯然只能適得其反。  

所以,這些舊路線和舊體制支持者雖然也與大眾一起聲討腐敗等醜惡現象,但是他們找錯了病根,也開錯了「藥方」。可是,藉助於民粹主義和民族主義的煽動,他們的觀點也有一定的影響力。  

吳敬璉:這是最值得人們警惕的。如果任由民粹主義和民族主義發展,中國社會就有可能走向一個極端,中斷現代化的進程,陷入新的混亂狀態。從人類在20世紀進行的將近100年改造社會的歷史大試驗中看得很清楚:如同先賢顧准所說,不管立意多麼真誠美好,沿著1789年(法國大革命)——1871年(巴黎公社)——1917年(十月革命)的道路,能夠獲得的決不會是人們曾經許諾過的地上天國,而只能是大災難和大倒退,娜拉出走以後又回到了原處。  

中國幾千年的歷史,一直在「起義——新王朝——新的暴政——再起義」的歷史怪圈裡輪迴。到了近代,「十月革命一聲炮響,給我們帶來了馬克思列寧主義」,更確切地說,給我們帶來了顧准所說的「1789-1870-1917這股潮流」。在1949年人民共和國建立時,我們許多人都認為,問題已經得到徹底的解決,歷史的「周期律」將不再重複。但是事與願違,革命取得勝利18年後,中國又捲入「文化大革命」的內亂中。用顧準的話說,「人們以烈士的名義,把革命的理想主義轉變為保守的反動的專制主義」。  

為什麼激進的革命道路沒能帶來人民的福利和社會的進步,相反卻轉化成了雅各賓式的或斯大林式的專制主義?顧準的回答是:這一潮流的領導者設定了建立地上天國的終極目標,自認為是「人民」或「公意」的化身,因而具有充分的合法性使用一切手段,包括專制獨裁、恐怖殺戮等來實現這一目標。  

古今中外的歷史證明,不論是「左」的極端主義還是「右」的極端主義,都會給社會帶來災難。中國改革雖然取得了驚人的成績,但是,中國離建成富裕、民主、文明國家的目標還有很長的路要走。特別是近年來由於一些重要經濟和政治領域的改革遲滯,一些社會矛盾變得尖銳起來。人們由於社會背景和價值觀上的差異,往往對於這些矛盾的由來做出不同的解讀,提出不同的解救之策。在這種社會矛盾凸顯、不同政治訴求之間爭辯趨於激化的時刻,如何防止各種極端派的思潮撕裂社會,造成兩端對立,避免「不走到絕路絕不回頭」的歷史陷阱,就成為關係民族命運的大問題。  

《財經》:有些人認為,在暴君與暴民之間二者擇一、一治一亂,是中國歷史的宿命,只能聽之任之而無法逃避。因為目前改革遲滯,所以這種悲觀論調很有市場。  

吳敬璉:我認為這個結論是不能成立的,因為中國歷史上的輪迴,是傳統社會結構的產物。近代經濟社會結構的變化,使中間力量主導社會發展趨向成為可能。新中等階層成為追求自由、平等和社會和諧的中堅力量。目前,主要由專業人員組成的新中等階層,正在中國迅速壯大。假以時日,隨著新中等階層的發展壯大,我們完全有可能跳出所謂中國歷史的「周期律」、走上建設現代中國的道路。  

《財經》:但令人擔憂的是,在不同思想觀點的碰撞和交鋒中,言之成理、持之有故的理性思考和冷靜切磋往往被反擊謾罵乃至造謠污衊所排除,在習慣於用語言暴力取勝的情況下,各種不同訴求都有趨於極端化的勢頭。  吳敬璉:正如波蘭改革派經濟學家科爾奈所言,自由而切實的討論,是改革成功的必要條件。如果目前各種社會思潮能夠在理性的平台上充分爭論,對於推動中國實行平穩的社會轉型,將是很有幫助的。  

但是,為什麼會出現不同訴求都趨於極端化的情況呢?從根本上來說,是由於在中國社會中積累起許多社會矛盾。中國過去30年高速增長的奇迹來源於新生的市場經濟制度解放了人們的創業精神,可是近年來靠的是政府和國有企業「控制力」的加強,中國經濟社會矛盾幾乎到了臨界點。如果不能靠穩健有序的改革主動消弭產生這些矛盾的根源,各種極端的解決方案就會贏得愈來愈多人的支持。  

所以,中國克服社會弊病、避免歷史悲劇的正道,在於全面建立和完善市場經濟體制。這就是說,要排除特殊利益的干擾,推進市場化的經濟改革和法治化、民主化的政治改革,剷除權貴資本主義的基礎,並使公共權力的行使受到憲法法律的約束和民眾的監督。除此之外別無他途。因為近年來中國改革處於停滯狀態,所以當務之急是重啟改革議程,切實推進經濟改革和政治改革。


中篇:「建立和健全競爭性的市場體系」

《財經》:若要重啟市場化、法治化、民主化改革議程,在改革大方向或者叫做「頂層設計」確定以後,就要進一步討論各方面改革的具體內容了。  吳敬璉:在經濟體制方面,進一步改革的核心問題,仍然是建立和健全競爭性的市場體系,使市場能夠在資源配置中充分發揮基礎性的作用。  

從中國的現實情況看,對平等競爭市場的威脅主要來自兩個方面:第一,國有經濟對一些重要產業的壟斷;第二,政府對市場的過度干預。改革也要從這兩個方面著手進行。  

《財經》:國有經濟的壟斷,既表現為經濟性的壟斷,即國有企業憑藉由政府傾斜政策所支撐的巨大經濟實力,足以壓制競爭對手;也表現為行政性的壟斷,就是政府利用行政權力保護與自己的利益有關的國有企業(也包括某些本地的非國有企業),排除競爭對手或者限制競爭。  

吳敬璉:對第一種類型的壟斷,治本之策是繼續推進國有經濟有進有退的布局調整。目前,各級政府和國有企業控制著過多的經濟資源,特別是土地和資本資源,並且把其中大部分投入到盈利性的企業中去,與民爭利。這種情況是不正常的。應當堅持1997年中共十五大決定的方針,國有經濟逐步從一般性的競爭性部門退出。  

政府的基本職責是提供公共品。目前許多公共品供給出現了嚴重的短缺。例如,社會保障基金、公租房建設都有很大缺口。這些正是據稱為「全民所有」的國有資本用得其所的地方。多年前就有過這樣的建議,應當將萬億元的國有公司股權劃撥到全國社保基金理事會,用以歸還國家對老職工的社會保障欠賬,「做實」他們的個人賬戶。  

近年來,經濟學家還提出了一些值得認真研究、擇優採納的好建議。例如陳清泰教授建議實行國有資產的資本化,並將現在滯留於一般產業的國有資本的30%、或許50%划轉到社會保障和其他公益性基金,使國有資產回歸到全民所有、全民分享的本性。我贊成陳清泰教授的建議。為了實施該建議,可以建立特殊的法定機構來配置和管理國有資本。這一機構負責制定所屬基金的運營規則,並對它們的運營狀態進行監督。  

《財經》:根據俄羅斯等轉型國家和中國一些地區過去的經驗,不少人擔心,如果在中國進行大規模的國有企業改制,會發生國有資產的大規模流失。  

吳敬璉:這種擔心是有道理的。但是,國有企業改制的情況,並不是「天下烏鴉一般黑」。有的國家和地區法制比較健全、社會監督比較有力,或者採取的辦法比較得當,國有經濟改革的效果就比較好。消極地避開改革,並不能免除權貴以其他方式蠶食和鯨吞公共財產的危險。  

因此,應當要求和督促政府負起責任來,採取一切手段防止一些人利用權力在國有經濟的改革過程中蠶食和鯨吞公共財產,避免出現財產初始佔有的兩極分化。  

《財經》:由於國有經濟原有規模十分龐大,在相當長的時期內,仍會有相當部分的國有資本駐留在盈利性的領域。  

吳敬璉:對於這部分國有企業,除極少數屬於特殊行業的企業可以作為特別法人由國家壟斷經營外,絕大多數企業都應當改革為股權多元化的公司。它們作為企業,仍應努力做強做大,但它們應當與其他經濟成分平等競爭,而不應享有任何特殊權力和得到政府的任何政策優惠。  

對於執政黨來說,多種所有制經濟的共同發展才是共產黨執政的可靠基礎,應更加註意不要按照所有制的性質把企業分成三六九等,而要對它們一視同仁。  

《財經》:這就涉及到了如何全面落實中共十七大「堅持平等保護物權」,「形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進新格局」的要求這樣一個大課題了。  

吳敬璉:在這個問題上,一方面,要消除國有企業以及某些得到政府官員青睞的非國有企業的行政壟斷特權;另一方面,要實行「非禁即入」的原則,取消對民營企業的歧視性規定。還要教育和支持民營企業家群體抵制個別人結交官府、靠依附權力、依附國企尋租的不良行為。  

《財經》:您在前面提到的消除中國市場中的行政性壟斷,也是一個極為重要的問題。和自然形成的市場經濟不同,中國現行體制是從計劃經濟演變而來,至今仍然保留著「國家辛迪加」的許多遺跡。一些國有企業和個別受到政府特殊照顧的非國有企業擁有政府給予的壟斷權力,排除和限制競爭,嚴重損害了市場秩序。正像有的學者所說,「行政壟斷已經成為中國經濟的一大公害」。許多法學界、經濟學界的有識之士對中國經濟中的行政性壟斷現象和《反壟斷法》為何對此無能為力進行了深入的研究,提出了制止這種行政性壟斷行為的積極建議。但是這些意見似乎並沒有引起有關方面的足夠注意。  

吳敬璉:完善反壟斷立法和加強反壟斷執法,是改善中國市場制度必須解決的一個緊迫問題。  

公平競爭秩序遭到行政壟斷的破壞,的確是當前中國經濟面臨的一個嚴峻挑戰。這方面的問題變得如此嚴重,既是由於現有體制存在重大缺陷,也有反壟斷不力方面的原因。從反壟斷立法方面說,2007年的《中華人民共和國反壟斷法》雖然保留了有關行政壟斷的章節,即第五章《濫用行政權力排除、限制競爭》,但是它只把違法行為的範圍限定在「濫用行政權力」,又把「濫用」的範圍限定在「妨礙商品在地區之間的自由流通」,這就意味著承認一切不涉及地區保護的行政壟斷行為的合法性。  

與此同時,對於違反《反壟斷法》的經濟性行政壟斷行為,是由國家商務部、國家工商行政管理總局、國家發展與改革委員會等反壟斷執法機構進行調查處理的,而對「行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務的職能的組織濫用行政權力、實施排除、限制競爭」等違法行為的處理辦法,卻是「由上級機關責令改正」。  

眾所周知,在中國有關行政機關和組織(包括企業)的行政性壟斷,通常都是由依據黨政主管機關的法規或指令設立的。要這類行政機關「責令」自己管轄的企業去「改正」由自己制定的規章或自己發布的指令所導致的違法行為,豈非與虎謀皮?所以,在中國行政性壟斷泛濫成災,也就沒有什麼可奇怪的了。  

《財經》:正因為這樣,不少學者都認為,監督政府的行為、防止政府部門濫用行政權力限制和損害市場競爭,應當成為中國《反壟斷法》的主要內容。  

吳敬璉:為了制止壟斷危害社會主義市場經濟的正常運作,除了堅定不移地進行國有資本的布局調整和國有企業的改革以外,還必須堅定不移地進行反壟斷的司法改革:第一,修改《反壟斷法》或另立針對造成行政性壟斷的黨政機關的《反行政壟斷法》;第二,設立超越於黨政機關之上的反壟斷執法機關,不但負責處理經濟性壟斷案件,還應負責處理行政性壟斷案件;第三,由於行政性壟斷通常與行政機關的不當行為有關,因此應當修訂行政法,授予法院監督政府行為,糾正不當行政作為的權力。  

《財經》:由於現代市場中經濟活動日益繁複多樣而且變動很快,為了建立和保持正常的市場秩序,除了法院的執法,還出現了其他執法形式,如行政監管這種准司法的執法形式就是其中很重要的一種。在這方面,目前也存在不少問題,亟須加以解決。  

吳敬璉:這方面存在的一個主要問題,是用行政命令的個案干預取代合規性監管,這也為尋租提供了方便之門。例如,在證券市場的監管中用實質性審批取代強制性信息披露制度的嚴格執行,滋生了種種弊端。在這方面,也要通過積極而穩妥的改革來加以解決。  

《財經》:不管是經濟性壟斷,還是行政性壟斷,都與政府對市場的過度干預有關。大量事實說明,經濟改革和政治改革密不可分。然而,相對於經濟體制改革來說,政治體制改革更加滯後於實際的要求。這已經成為國民關注的焦點話題。人們越來越認識到,如果沒有政治體制改革,不但經濟體制改革難以深入,而且諸多社會矛盾也無法解決。那麼,在政治體制改革方面,中國需要做些什麼?  

吳敬璉:首先應該明確政治體制改革的目標。中國要建立什麼樣的政治體制?我認為,這裡包含三方面的內容:建立法治、推進民主和實行憲政。  法治(the rule of law),即法的統治,是一種源於古代、到近代才逐步完備起來的治理理念和治理制度安排。它最基本的內容有以下三點:(1)法律是決定對人進行懲罰的唯一依據;(2)沒有人能凌駕於法律之上;(3)法庭的決定是維護個人權利的最後防線。它和中國人通常所說的法制或者古代法家所說的「任法而治」 (rule by law)有根本的區別。中國傳統社會的統治者不過把法律作為自己意志的體現和統治臣民的工具,而現代社會的法治是以體現公認基本正義為依據的法律的統治,在法律面前人人平等。  

在歷史上,法治和民主二者的進程是有先有后的。以英國為例,1216年的《大憲章》開始了法治的進程,而1688年的「光榮革命」才是建立民主制度的開端。但是更重要的是,二者相互依存,確立民主制度才是實行法治的根本保障。  

《財經》:不過,民主制度也有兩種基本的類型:一種是1789年法國大革命后雅各賓專政時期實行的「激進的人民民主」或「直接民主」制。另一種是1688年英國「光榮革命」后逐步完備起來的憲政民主制。「文化大革命」實行的就是雅各賓式的民主。  

吳敬璉:中國所要選擇的民主,只能是憲政民主。我們知道,憲法是一個國家權力配置的基本章程,而憲政的要義在於,要求每一個行使權力的主體都要受到一定的制約,不允許任何至高無上、不受約束的權力主體存在。因此,和名義上主權歸於大眾,而實際上主權歸於少數「克利斯瑪」(有個人魅力的領袖人物)的所謂「激進的人民民主制」不同,憲政民主要求權力制衡,因而比較容易防止個別人篡奪公共權力,保證主權在民真正得到實現。

《財經》:法治、民主和憲政之間是緊密聯繫,甚至是相互界定的。然而,它們的建立和完善,又不可能一蹴而就。從中國現實出發,從哪裡入手進行政治體制改革才是最可行的路徑呢?  

吳敬璉:從世界各國實施憲政民主的經驗看,結合中國實際,我認為從法治入手進行現代民主制度的建設,也許是最容易取得成效的。而且,當前人們對於建立法治的要求非常迫切。  

中國市場已經從以人格化交換為主的「熟人市場」發展為以非人格化交換為主的「生人市場」,雙邊和多邊聲譽與懲罰機制難以發揮作用,需要建立一個以正式法庭為主的第三方執法體系來保證合同的實施。  

可是,由於這一體系極不完善,「司法地方化」成為合同執行的一個嚴重問題。在世界銀行編製的各國法治指數排名中,中國的得分一直偏低,況且還從1998年的52.4分降到2004年的40.6分。在這樣的環境下,企業家不能依靠正當途徑保護自己的權益。他們中的一些人往往採取不正當的手段與相關政府官員相勾結,以便獲取權力對自己的蔭庇和自己的競爭優勢。  《財經》:這種做法扭曲了市場經濟規則,不但導致企業家創新活動的動力不足,弱化了中國經濟持續發展的潛力,而且使得行政腐敗日益嚴重,不同社會階層收入差距進一步擴大,對中國經濟和社會發展造成了重大影響。現代的市場經濟需要建立在法治的基礎之上,所以人們要求建立法治的呼聲越來越高。  

吳敬璉:為了建立法治,需要在以下三方面加強工作。  

第一,要在全體公民特別是各級官員中樹立法治觀念。法治觀念是當代先進政治文化的一個重要組成部分,是現代社會核心價值的一項重要內容。它不僅與中國「君權高於一切」、「普天之下,莫非王土」一類傳統的專制皇權思想相對立,也與「專政是不受任何法律約束的政權」一類自稱的「革命意識形態」有根本原則的區別。它要求樹立法律至高無上的地位,而一切組織和個人,包括執政黨和執政黨的領導成員,都必須和只能在法律規定的範圍內活動,而不能凌駕於法律之上。在這方面,完全有必要進行「一次比較徹底的思想啟蒙運動,以解除意識形態的束縛,真正建立起現代核心價值觀」。  

第二,建立符合公認的基本正義的法律體系。首先,法律和行政機構的政令都必須符合憲法。憲法的主要內容和功能則是進行權力的配置:它一方面要確立公民的基本權利,保證這些權利不受侵犯;另一方面要劃定政府的許可權範圍,防止政府侵犯公民權利。其次,在法治的條件下,法律必須具有透明性。透明性有以下的基本要求:一是立法過程要有公眾的廣泛參與;二是法律要為公眾所周知。按照現代法治觀念,不為公眾所周知的法律,是不生效的法律。現在有些政府官員無視人民的知情權,把反映公共事務處理過程並與民眾切身利益密切相關的法律和行政法規當做黨政機關的「內部文件」,並加以「保密」,或者在公眾不知情的情況下,在政府內部尋求處理的辦法。在這種情況下,不法官員很容易上下其手,枉法害民。三是法律應當適用於全社會的一切行為主體,保持穩定和不追溯既往,這樣才能使公民對自己行為的法律後果有穩定的預期,從而安心發展自己的事業。否則行為主體就無法主宰自己的命運,而只能靠找關係、送賄賂等辦法央求具有很大自由裁量權的官員幫忙開特例,才能辦成自己的事情。  

第三,實現法官的獨立審判和公正執法。獨立審判和公正執法是建立法治的一項基本要求,而司法人員的腐敗和行政干預是實現這一基本要求的主要障礙。為了消除這種障礙,除了完善制度,主要要靠提高法官的素質和加強人民群眾的監督。共產黨作為執政黨,也要通過自己的黨員幹部對黨組織嚴格遵紀守法和司法工作的合憲性和合規性起監督保證作用。但是,這種監督保證作用只針對人員任命和審判程序的公正性,而不是直接任命官員、干預具體案件的審判和決定審判結果。  

《財經》:如果說,法治是政治體制改革的突破口,那麼政府改革就是政治改革的關鍵內容。目前,中國的政府仍然是「全能政府」體制,雖然一些官員也把「為人民服務」、「做人民公僕」的口號寫在牆上,掛在嘴邊,可是他們實際上處在「社會的主人」和「群眾的首長」的地位上,以「國家目標」和「公共利益」的名義把自己的意志強加於社會,在一切問題上包括關係人民重大切身利益的問題上替「治下」的「百姓」做主。在中國這樣一個有長期專制主義傳統的國家,這種完全顛倒了的關係甚至能夠得到大眾的認可。地方官員被百姓稱為「父母官」,為政清廉的官員,被譽為「民之父母」,都成為見怪不怪、習以為常的事情。正是因為存在著這樣一些與現代政治文明格格不入的陳規陋習,才會使一些負責官員在一些關係大眾切身利益的重大問題上採取極不負責的態度。還有一些不法官員不但不為選民和納稅人服務,還利用自己的權勢恣意侵犯他們的利益。許多地方發生的強制拆遷事件,就是官員恣意侵犯公民利益的典型。  

吳敬璉:130年前,馬克思和恩格斯在總結巴黎公社的經驗時,曾經反覆申論,最重要的事情是全力「防止國家和國家機關由社會公僕變為社會主人」。由列寧的「國家的辛迪加」發展而來的「全能政府」體制,其最大弊病,就是顛倒了政府和人民之間的主僕關係。  

政府改革就是要把這種被顛倒了的主僕關係重新顛倒過來,建立起符合現代政治文明要求的政府體制。鄧小平曾經根據中國共產黨執政以來的歷史教訓得出這樣的結論:「我們過去發生的各種錯誤,固然與某些領導人的思想、作風有關,但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面。」「斯大林嚴重破壞社會主義法制,毛澤東同志(應該是鄧小平說的- Chineseman) 就說過,這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到這一點,但是由於沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因,仍然導致了文化大革命的十年浩劫。」  

由於政府既是政治改革的對象,又是政治改革的一個主要推動力量,政府自身的改革就成為推進政治改革的關鍵。  

《財經》:雖然現在許多人都認識到政府要改革,但是對於政府改革的目標,爭議很多。有人主張「小政府就是好政府」,有人主張加強政府的控制。  

吳敬璉:我認為,這兩種觀點都有偏頗之處。在我看來,政府改革的目標應該是建立「有限政府」和「有效政府」。所謂有限政府,是和計劃經濟下的全能政府(無限政府)相反的政府形態。從經濟方面看,市場經濟條件下的政府職能範圍是有限的,它所掌握的資源限於與公共物品的提供有關的資源,而不能任意擴張。稀缺資源的基本配置者的角色應當由市場去擔當。所謂有效政府,則是政府應當在納稅人的監督之下,改善政府的管理,杜絕貪污和浪費,做到低成本、高效率地為公眾提供服務。  

《財經》:是否可以這樣理解,有限政府就是要限制政府權力,有效政府就是要求政府提供高效率的公共服務?  

吳敬璉:對。一個好的政府,就是一個既能謹守自己的職責,又能為民眾提供優質公共服務的政府。要達到這樣的目標,顯然需要經過艱苦的努力。從當前看,政府改革迫切需要解決的問題有以下幾個問題:  

第一,確保公民的基本權利不受侵犯。《中華人民共和國憲法》和中國政府簽署的《世界人權公約》對人的基本權利有明確的規定。人民群眾的這些基本權利,包括言論、出版、集會、結社、遊行示威、宗教信仰等自由,人身權利以及選舉和被選舉的權利必須得到切實的保障,不受任何侵犯。  公民對政府公務活動的知情權,也是一項基本的人權。因此,現代國家都有信息公開、「陽光政府」的立法。除了由於涉及國家安全並經法定程序得到豁免的公共信息,都要公之於眾。只有建立起信息透明的制度,公民才能行使自己當家作主的權利,政府和政府官員才能置於公眾的監督之下。所以,在報刊雜誌、廣播電視、網際網路路等大眾傳播媒介異常發達的現代社會中,各級政府必須支持而不是限制公民行使《憲法》賦予自己的知情權和監督權,把它作為自己的一項基本職責。  

第二,政府要嚴格遵守憲法和法律,實現依法行政。在目前的中國,各級政府在配置土地、資金等資源方面擁有過大的權力,對政府活動邊界又往往不夠明確,這樣就使官員掌握過大的自由裁量權和尋租機會。針對這種情況,必須在削減各級政府支配經濟資源權力的同時,切實保證所有政府官員在執行自己的職能時嚴格遵紀守法,防止他們以國家的名義侵犯公民的基本權益。近年來,全國人民代表大會和國務院制定了一系列限制政府行政權力的法律法規,現在的問題是如何保證這些法律法規得到切實的執行。  

在依法行政問題上,作為執政黨的共產黨起著重要的作用。正如《中國共產黨黨章》所規定的:「黨必須在憲法和法律的範圍內活動」,黨員必須「模範遵守國家的法律和法規」。  

鄧小平根據自己擔任國家領導工作數十年的體驗以及針對過去在「左」的路線下黨政不分、政企不分等情況,反覆重申要解決「黨政不分」、「以黨代政」的問題,實現「黨政分開」。他還提出過一系列實現這一原則的具體辦法。其中一部分在1987年中共十三大后的一段時間中曾經得到過實施。它們的實施經驗需要認真總結,存利去弊,加以推廣。  

第三,完善基層選舉制度,逐步擴展民主。中國的民主政治建設是從基層選舉做起的。中共十一屆三中全會以後,明確提出了在「基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主」。20世紀80年代初,農村實行農業「包產到戶」以後,創立了村民委員會自治組織,在1982年的《憲法》中明確肯定了這種基層自治制度。1987年制定了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》,規定「村民委員會主任、副主任和委員,由村民直接選舉產生」。1998年正式施行《中華人民共和國村民委員會組織法》,改進了直接選舉的程序。  

截至2010年,全國農村村委會普遍進行了六次換屆選舉,數百萬名「村官」實現了由任命制到直接選舉的轉換。有些地方還開展了鄉鎮直選的試驗。但是,目前基層選舉的選舉文化還有待培育,選舉被操縱乃至賄選舞弊也時有發生。此外,村自治體的領導體制問題也有待解決。所有這些情況都說明,在基層選舉上,還有許多工作需要進一步完善。  

第四,培育公民社會,提升社會的自組織能力。現代社會利益多元,社會活動五彩繽紛,公共事務不能僅僅靠黨政機關和行政官員來處理,還要發展民間社會,廣泛實行各種社群的自治。然而,傳統的「大政府、小社會」體制的一個重要特點,就是國家權力的充分擴張和民間社會活動空間的盡量壓縮,因此在1956年實現社會主義改造,特別是1958年實現「政社合一」的人民公社化以後,除了獨立性岌岌可危的家庭,其他的社群組織都已不復存在。整個社會的三百六十行,不論屬於什麼行業或領域,都被整合到一個以官職為本位的統一單調的行政科層體系中去。  

這是一種缺乏生機與活力的「纖維化的硬結」,或者叫做「沒有社會的國家」。如果政府領導做出決策和下達命令,這種組織體系可以運用國家的權威動員一切能夠調動的資源去實現特定的國家目標。但是,這樣的體系有一個致命的弱點,就是社群缺乏自組織能力,遇事只能依賴於政府官員的命令,任何非國家規定的項目或未經官員允許的活動都只能停頓下來,或者舉步維艱。在一個人民當家做主的國家中,必須提高民間社會的自組織能力,放手讓社群組織自行處理各種各樣的公共事務。只有這樣,才有可能真正出現豐富多彩的社會生活和生動活潑的政治局面,實現經濟、政治、文化的全面繁榮。  《財經》:政治體制的進一步改革,意味著各級政府進行自我革命,放棄部分權力和增加新的社會服務職能。而割捨自己的權力和進行自我革命通常是十分困難的。因此,某些政府官員往往成為進行政治改革的阻礙力量。他們或者竭力阻撓市場化改革的進行,力求保持尋租的陣地,或者力圖在改革中加進自己的私貨,把改革扭曲為新的尋租機會。  

吳敬璉:確實,作為封建專制傳統比較多、民主法治傳統很少的國家,中國建立實行憲政、民主和法治的市場經濟,是一項十分偉大然而極其艱巨的任務。100多年以來,好幾代中國人為建設一個現代化國家而努力奮鬥過,然而屢屢遭遇挫折。最近30年,中國在正確的方向上有了歷史性進步,但是改革仍未過大關,未來的道路也不會平坦。「雄關漫道真如鐵,而今邁步從頭越。」在繼續完成市場經濟改革任務的同時,積極而慎重地推進政治改革,既是未來中國改革的主題,也關係到中華民族的興亡和每個公民的根本利益,在這樣的問題上,容不得有半點猶疑。只有打破阻力,奮力過關,才能實現幾代中國人的夢想,把中國建設成為一個富裕、民主、文明的現代國家。

 


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