「花錢插隊「的綠卡提案被否決！移民改革還有戲嗎？

上周你是否有聽說「花錢插隊綠卡「的提案？

包括可以花錢跳過排期，給非法移民子女DACA身份等重磅內容。

美國時間2021年9月19日周日晚，參議院議事法規專家Elizabeth MacDonough （以下簡稱「小伊」）做出裁決，民主黨試圖放在3.5萬億預算協調法案（reconciliation bill）中的移民改革條款，不符合納入預算協調法案的資格。

也就是說，上周被狂歡了一周的「花錢插隊」加快綠卡的移民改革提案，涼了。

消息一出，民主黨人自然十分失望。部分民主黨人表示不會善罷甘休，決心要和議事法規專家繼（死）續（纏）討（濫）論（打），修改文本，直到通過為止。

此前媒體曾興奮不已，表示這是十幾年來，民主黨距離推動移民改革最近的一次。

那麼，問題來了：

• ·         民主黨在擁有兩院和白宮的情況下，為什麼就是通不過移民改革法案？
• ·         「小伊」又是什麼人，為什麼一人說了算，看起來權力比九個大法官加起來都大？
• ·         民主黨後續還有什麼牌可以打，繼續推動移民改革？

孟小潔律師在這裡為大家解答上面這些問題，也和大家聊聊接下來局勢的可能發展。

01

移民改革，為什麼在預演算法案裡面？

本周日參議院議事法規專家 「小伊」的決定，並不是說她本人不同意移民改革所以參議院不能通過，只是說，移民改革不能放在預算協調法案里通過。

聰明的你一定就好奇了，不放就不放唄，那把移民改革單獨拿出來投票通過不就好了，反正民主黨還是占副總統那一票的優勢，幹嘛非要湊預算協調法案的熱鬧呢？

這麼做，是為了繞開參議院一個令人頭疼的遊戲規則：冗長辯論（filibuster），也有翻譯成「阻撓議事」的。

它的戰術核心就一個字：拖。

雖然大部分的法案原本過半數就可以通過，但是，參議院不限發言主題和時長。

啥意思？就是討論一個提案的時候，一個人可以霸佔著講台一直說一直說。

然後呢？

然後就沒有然後了。大家都在絕望中放棄了，紛紛表示，行了，算你狠，咱不談這個話題了，下一個。

這就是少數派經典的拖延戰術。雖然投票上不佔優，但是輪番上陣，把討論進行到地老天荒，讓一個提案拖著拖著就黃了。

但是這樣的拖延戰術也不是完全無敵的，目前的規則是，如果要終（讓）結（人）辯（閉）論（嘴），需要參議院60票通過。

所以，雖然目前參議院民主黨佔優勢，但是不到60人，那麼理論上可以被拖延戰術filibuster攪黃。

這就是為什麼目前移民改革法案仍然很難通過，因為民主黨人和共和黨人在參議院無法達成一致，獲得60票支持。

但是，這個60票的規則又有個例外，那就是預算協調法案（reconciliation bill）。

美國的制度里，議會管錢，每年的政府預算花銷不能無止盡地拖下去，所以預算立法相關的內容只要簡單多數超過50票就可以通過，不需要60票就可以繞開上面的拖延戰術。

於是這幾十年來，大家削尖了腦袋什麼都想往預算立法裡面裝，以便快速通過。

這次移民改革也是這樣。

02

到底什麼內容可以放在預算協調法案里？

既然預算立法只要簡單多數就可以通過，那還不容易？直接把拿不到60票的法案都放在裡面就好了。

80年代初，各種提案都被塞進預算立法，大家都覺得這樣下去不行。1985年，參議員Robert Byrd提出了一些限制規定，也就是後來的「伯德規則」（Byrd Rule），用以規範什麼內容可以放到預算立法裡面。

目前的「伯德規則」對於預算立法內容有6條限制：

• 禁止和聯邦稅收和支出不相干的部分
• 禁止對聯邦預算只有次要（Incidental）影響的附加條款
• 禁止不在預算協調指定的委員會管轄範圍(Jurisdiction)內的立法事項
• 禁止不符合預算協調指示/框架的條文
• 禁止法案在生效時間（十年後）結束后仍給聯邦財政添加額外的赤字壓力
• 禁止任何和社保項目（OASDI/Social Security）有關的事項

是不是看了以後覺得更疑惑了？

有規則就有解釋，有解釋就有分歧。如何理解和實施「伯德規則」，成為了近幾年來參議員們的兵家必爭之地。

多數派總說自己的內容是預算立法的一部分，而少數派就不一定買賬。

當這樣的分歧產生時，一個名不見經傳的小人物就有了舉足輕重的影響：參議院議事法規專家，目前擔任這個職務的，就是開頭所說的「小伊」。

03

議事專家一人說了算，能保證公平嗎？

議事法規專家一個人就決定了法案到底是以51票還是60票通過，這權力簡直不要太大。

大家可能就好奇了，那她是民主黨還是共和黨人呢？

 「小伊」目前的政治成分是獨立於兩黨的Independent。她本身是法學院畢業，曾經當過司法部的律師。

今年早些時候，「小伊」否決掉了民主黨把最低工資漲到15美金的規定放到預算立法里，讓一些激進派的民主黨議員很生氣，曾經呼籲拜登政府把「小伊」給開除了。

拜登政府對開除「小伊」並沒有興趣，對她的決定也表示了尊重。畢竟，2012年「小伊」被任命到這個職位的時候，是獲得了兩黨一致認可的。

事實上，「小伊」的工作也很敬業，以法律為準繩，並不偏袒任何一方。

別看今年她已經接連在最低工資和移民改革上，重創了民主黨兩次，其實之前共和黨也沒少受打擊。

2017年，共和黨占多數的參議院企圖直接撤銷奧巴馬的醫改法案，也是直接栽在了「小伊」這裡。最後共和黨妥協，僅修改罰金部分，其他不變，才通過了「小伊」的審核。

目前議會兩黨就重大議題無法達成一致，經常靠鑽預算立法的空子來通過事項，實在不是長久之計。

 「小伊」是很好，但是萬一以後被任命的人任性起來怎麼辦？

如同「小伊」在這次的決定中所說，要是真允許了以這樣鑽空子的方式，對移民法大刀闊斧改革，以後哪天風水輪流轉，多數黨換人了，也隨時可以通過這樣的方式取消移民身份。

孟小潔律師對「小伊」的裁決非常贊同。雖然移民改革搭車失敗，讓很多移民團體失望，但是潘多拉的魔盒還是不要隨意打開為好。

04

移民改革還能「改頭換面」重新再來嗎？

目前民主黨人表示，要通過其他變通的方式達成改革目的。接下來的可能走向有：

第一，副總統Kamala推翻「小伊」的決定，允許移民改革成為預算立法一部分。

理論上副總統是有這個權力的。之前幾次「小伊」秉公執法的時候，民主黨內的激進派也曾提出過讓副總統直接推翻她的決定。

但是，「小伊」這次在決定裡面，態度明確，有理有據地表達了給非法移民身份這樣的移民改革，和預算立法之間，相隔了十萬八千里的距離，根本不可能通過「伯德規則」。

這種情況下，Kamala推翻「小伊」決定，幾乎沒有可能。

第二，民主黨對移民改革的內容大刀闊斧進行改革，重新讓「小伊」審核。

這個理論上可能，之前共和黨廢掉奧巴馬醫改也是這麼做的。但是，鑒於「小伊」在決定中所表達的態度，給非法移民身份這條，不用想了。

但是民主黨人最初開始考慮把移民改革放到預算裡面，就是為了給非法移民DACA們身份，這一條沒有，政績少了九成。

所有的條款裡面，最有可能可以通過協商達成的，應該就是把往年沒用完的簽證名額拿來用。

這事兒雖然「小伊」仍然不一定同意，但是沒人反對的話，「小伊」也不會插手。2005年兩黨就是這麼做的。

如果今年這點都達成不了的話，只能說，兩黨之間在移民問題上，已經沒有任何共識了。

民主黨和共和黨，要麼握手言和坐下好好談判，要麼誰先能在參議院佔有60個席位再說，否則，美國移民立法改革，基本不用指望。

---End---

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原作者：孟小潔律師

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