關於《中華人民共和國出境入境管理法（草案）》的說明

   關於《中華人民共和國出境入境管理法（草案）》的說明

    一、立法的必要性

    1985年，全國人大常委會制定了中國公民出境入境管理法和外國人入境出境管理法；1986年，國務院分別制定了這兩個法律的實施細則。這些法律、行政法規的施行，對規範出境入境秩序、方便人員往來、服務改革開放，發揮了重要作用。

    隨著我國經濟社會的快速發展和對外開放的不斷擴大，國際交往日益頻繁，中國公民出境和外國人入境的數量急劇增多，出境入境管理工作出現了一些新的情況和問題：一是大量外國人來華旅遊、訪問、從事商務活動，既給我國經濟社會發展帶來機遇，同時也對國家安全和社會管理提出了更高的要求；二是現行法律規定的簽證制度、居留管理制度不夠完善，管理上存在漏洞；三是近年來外國人「非法入境、非法居留、非法就業」（以下稱「三非」）問題突出，需要採取有針對性的措施進一步完善有關制度。

    為了解決上述問題，公安部在總結我國現行出境入境管理制度實施經驗的基礎上，起草了《中華人民共和國出境入境管理法（送審稿）》報請國務院審議。在此基礎上，國務院法制辦會同公安部、外交部等部門對送審稿進行了反覆研究修改，形成了草案，並徵求了中央有關單位和地方人民政府的意見。目前草案已經國務院第174次常務會議討論通過。

    二、立法的總體思路

    出境入境管理事關我國國家安全、經濟社會發展和改革開放的大局，在草案審查過程中，我們努力把握並處理好以下兩個關係：一是統籌考慮維護國家主權、安全與服務經濟社會發展的關係，既要發揮出境入境管理在保障國家安全中的職能作用，又要服務對外開放，為經濟社會發展提供支持，在制度設計上既要能夠滿足管理的需要，使不該進的人進不來、需要管的人管得住，也要防止給正常往來的人員帶來不便；二是處理好草案與護照法、海關法等法律之間的關係，做到重點突出、避免衝突。

    三、草案的主要內容

    草案共八章90條，主要就中國公民出境入境、外國人入境出境和外國人在中國停留居留的管理，以及對違反出境入境管理行為的調查、遣返和處罰等作了規定。

    （一）關於調整範圍。

    我國現行的出境入境管理制度，是在區分中國公民、外國人的基礎上分別進行立法的。2006年，全國人大常委會審議通過的護照法，將中國公民出境入境管理法中有關護照申領的內容納入該法，這次制定出境入境管理法，需要將中國公民出境入境管理法中除護照申領以外的內容與外國人入境出境管理法加以整合。為此，草案規定，中國公民出境入境、外國人入境出境、外國人在中國停留居留的管理，以及交通運輸工具的出境入境邊防檢查，適用本法（第二條）。本法施行后，現行的中國公民出境入境管理法、外國人入境出境管理法將同時廢止（第九十條）。這裡還需要說明的是，在國際軍事交流與合作活動中（例如中外聯合軍事演習、維和、護航、艦隊訪問等），軍事人員成建制出入境，按照國家和軍隊有關規定以及中國對外締結的國際條約的規定辦理。

    （二）將人體生物識別技術引入出境入境管理。

    採集、存儲出境入境人員指紋等人體生物信息，在進行出境入境邊防檢查時進行比對，可以有效甄別出境入境人員身份，有助於提高口岸通關效率，對加強出境入境管理，保障國家安全具有積極意義。

    採集指紋等人體生物信息涉及中國公民和外國人的基本權利，需要法律明確授權，具體管理工作需要結合國家的外交戰略靈活掌握，為此，草案規定，公安部、外交部根據出境入境管理的需要，可以對留存出境入境人員指紋等人體生物識別信息作出規定。（第七條第一款）

    （三）關於中國公民的出境入境管理。

    一是出境入境證件的管理。中國公民出境入境證件主要是護照，中國公民往來港澳台地區使用的是專門的通行證件。護照法對公民申領護照作了專門規定，國務院制定的中國公民因私往來港澳地區的暫行管理辦法和中國公民往來台灣地區管理辦法，對公民申領相關通行證件作了規定。為此，草案規定，中國公民出境入境應當依法申請辦理護照或者其他旅行證件（第八條第一款）。中國公民往來內地與香港特別行政區、澳門特別行政區，中國公民往來大陸與台灣地區，應當依法申請辦理通行證件（第九條）。

    二是出境入境管理。草案規定，中國公民出境入境經邊防檢查機關查驗准許，方可出境入境（第十條）。中國公民有被判處刑罰尚未執行完畢或者屬於刑事案件被告人、犯罪嫌疑人；有未了結的民事案件，人民法院決定不能出境；因非法出境、非法居留、非法就業被境外遣返，未滿不準出境規定年限；出境后可能危害國家安全和利益，國務院有關主管部門決定不準出境等情形的，不準出境（第十一條）。

    （四）完善外國人入境簽證制度。

    為了加強簽證管理，草案對現行法律有關簽證制度進行了完善，作了以下規定：

    一是規範邀請行為。外國人申請簽證，有的需要國內單位或者個人出具邀請函，為了防止出具虛假邀請函騙取簽證，草案規定，出具邀請函的單位或者個人應當對邀請的真實性負責（第十八條），對弄虛作假騙取簽證的，可以給予罰款、拘留的處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任（第七十條）。對違反本法規定，為外國人出具邀請函件或者其他申請材料的，處罰款，有違法所得的，沒收違法所得，並責令其承擔所邀請外國人的出境費用（第七十一條）。

    二是明確不予簽發籤證的情形。草案通過明確不予簽發籤證情形，為簽證機關行使國家主權提供製度保證。草案規定，外國人有被處驅逐出境或者被決定遣送出境，未滿不準入境年限；可能危害中國國家安全和利益；不能保證在中國期間所需費用等情形的，不予簽發籤證。（第二十條）

    三是規範簽證延期。外國人入境出境管理法及其實施細則規定了簽證可以延期，但是對延期的期限沒有限定，草案規定，延長簽證停留期限，累計不得超過簽證原註明的停留期限。（第二十八條第三款）

    四是完善口岸簽證。口岸簽證是外國人入境出境管理法確立的一項便利入境措施，為促進我國經濟發展發揮了積極作用，但是在實踐中也出現了一些與口岸簽證定位不符的問題，需要加以完善。為此，草案規定，口岸簽證機關簽發的普通簽證一次入境有效，停留期限不得超過30日。申請人應當從申請簽證的口岸入境。（第十九條第三款、第四款）

    （五）關於外國人停留居留管理。

    外國人入境后的管理，是出境入境管理的重要內容，對此，草案作了以下規定：

    一是劃分停留管理和居留管理。草案以180日作為停留和居留的界線。草案規定，外國人所持簽證註明的停留期限不超過180日的，憑簽證並按照簽證註明的停留期限停留（第二十八條第一款）；超過180日的，應當自入境之日起30日內，向所在地公安機關出入境管理機構申請辦理外國人居留證件，辦理居留證件應當留存指紋信息（第二十九條第一款、第二款）。外國人在中國境內停留居留，不得從事與停留居留事由不相符的活動，並應當在規定的停留居留期限屆滿前離境（第三十六條）。外國人應當隨身攜帶有效證件接受公安機關查驗，住宿應當進行登記，未經批准不得進入限制外國人進入的區域（第三十七條第一款、第三十八條、第四十三條第二款）。

    二是永久居留制度。永久居留制度對於引智引資具有積極作用，是國際通行做法。草案規定，對中國經濟社會發展作出突出貢獻或者符合其他在中國永久居留條件的外國人，經本人申請和公安部批准，取得永久居留資格。具體辦法由公安部、外交部會同國務院有關部門規定。（第四十六條）

    此外，我國於1982年加入了難民地位公約，為了履行有關國際義務，草案規定，申請難民地位的外國人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機關簽發的臨時身份證明在中國境內停留；被認定為難民的外國人，可以憑公安機關簽發的難民身份證件在中國境內停留居留。（第四十五條）

    （六）解決「三非」問題的措施。

    「三非」問題是我國經濟社會發展到一定階段的產物，解決「三非」問題不僅需要提高簽證簽發質量、加強外國人停留居留管理，還需要從規範就業入手，為此，草案作了以下規定：

    一是規範外國人在華就業。我國是勞動力大國，在外國人在華就業管理上，需要體現引進高端人才、嚴格控制一般勞務人員的政策取向。草案規定，國務院人力資源主管部門應當會同國務院有關部門根據經濟社會發展需要和人力資源供求狀況，制定並定期調整外國人在中國工作指導目錄。外國人在中國工作管理辦法由國務院規定（第四十一條第一款）。外國人在中國工作，應當按照規定取得工作許可和工作類外國人居留證件（第四十條第一款）。聘用外國人的單位，應當查驗應聘外國人的工作許可和工作類外國人居留證件（第四十條第二款）。草案對外國人非法就業，介紹外國人非法就業以及非法聘用外國人的行為規定了相應的處罰（第七十八條）。

    二是明確了對非法就業的界定。草案規定，外國人有未取得工作許可和工作類外國人居留證件，受聘（雇）於用人單位或者從事其他獲取勞動報酬活動；超出工作許可限定範圍工作；外國留學生超出規定的崗位範圍或者時限工作等行為的，屬於非法就業（第四十二條第一款）。對外國人是否屬於非法就業有爭議的，由省、自治區、直轄市人民政府公安機關會同本級人民政府人力資源社會保障、教育、商務、工商、外事等部門認定（第四十二條第二款）。

    三是規定了核查、遣返「三非」人員的措施。實踐中，被查獲的「三非」人員往往不講真實姓名、沒有合法證件，核查其身份需要相應的調查手段和必要的調查時間，為此，草案規定，對有「三非」嫌疑的外國人可以拘留審查。對國籍、身份不明的外國人，拘留審查的期限自查清其國籍、身份之日起計算（第五十八條第一款、第五十九條）。對「三非」外國人，可以遣送出境。被遣送出境的外國人，自被遣送出境之日起5年內不準入境（第六十一條）。