理解中國經濟快速發展的機制：朱鎔基可能是對的

　　來源於 《比較》 2012年第6期 出版日期 2012年12月01日

　　

　　出版日期 2012-12-01

　　本文見《比較》2012年第6期

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　　三、分稅制改革如何改變了增長的激勵？

　　我曾經強調，在中國經濟改革的30年裡，1993—2003年這10年非常重要。為什麼？答案很簡單，這10年中國完成了針對計劃體制和國有部門的幾乎所有的結構性改革，建立起了中國經濟的市場基調（market fundamentals）。①在此之上，政府的經濟政策（包括應對1992—1993年的惡性通貨膨脹以及1997年的亞洲金融風暴）也基本上沒有大的偏誤。這確保了中國經濟的宏觀平穩和國民財富的快速積累。在那些觀察和研究中國經濟改革的經濟學家當中，1993年總是被界定為一條分界線。不少經濟學家在總結那段時期的改革時總是說，1993年之後，中國開始真正加快了市場化改革的步伐，更堅決地朝向市場經濟體制轉軌。有些人甚至認為中國的改革戰略在1993年前後有了可以觀察到的顯著改變。例如，巴里·諾頓（Barry Naughton，2008）把1993年之後的改革戰略的改變歸結於鄧小平在黨內面對的政治阻力的消除。這沒有錯。但是，經濟學家似乎更希望知道的是，1993年之後的中國政府為了構建鄧小平設想的市場經濟體制的基調到底做了什麼，為什麼那麼做可能是對的。當然，那10年也正是朱鎔基先生擔任副總理和總理的10年。②這解釋了我為什麼選擇「朱鎔基可能是對的」作為我今天的演講題目。 接下來我要討論1994年開始實施的分稅制改革如何改變了地方政府的約束和激勵機制，並且如何讓地方的惡性競爭變成了實現經濟增長而展開的良性競爭，導致工業化和資本積累的加速。（①實現宏觀經濟的穩定需要進行國有經濟部門（包括企業、銀行、財政與社會福利）的結構性改革，因為國有經濟制度是宏觀不穩定的體制根源。1993年之後，中國真正開始了針對國有企業、銀行、公共財政體制以及社會保障為代表的所謂結構性改革。沒有這些改革，要長期保持宏觀穩定是不可能的。關於這一時期結構性改革的有關政策，也部分反映在朱鎔基先生剛剛出版的《朱鎔基講話實錄》第2—3卷中。參見朱鎔基（2011，第2卷、第3卷）。②朱鎔基是1949年新中國成立以來的第5位總理。他在擔任副總理期間（1991—1998年）負責經濟改革工作。即使在擔任總理期間（1998—2003年），經濟的穩定與增長也還是他的主要職責。）

　　1980年以後，中央與地方的財政關係進入一個以「劃分收支、分級包干」為特徵的體制。①實行財政包干體制的目的是為了激勵地方政府的積極性，讓地方政府可以從自身努力中獲得好處。為此，在中央與地方政府簽訂財政包干合同時事先確定了地方財政收入的留成比例和上繳比例，所以這種財政體制也時常被稱為「分灶吃飯」。由於各地區的經濟發展水平和初始的財政條件差異很大，在實際執行過程中各地區的包干方案是有所不同的。根據鍾曉敏（1998）的說法，在1980—1985年間，大概有4類方案在不同地區得到了執行，但一半以上的省份實行的是按設定比例上繳中央收入的最標準的固定比例分享合約。在當時的改革設計中，中央政府本來只是想把這種「分灶吃飯」的體製作為過渡體制，準備實行5年，之後改為按照稅種劃分中央與地方各自財政收入範圍的「分稅制」。但后因情況變化，中央政府反而在1988年決定要將這個財政包干體制繼續執行下去，並且向更大的範圍推廣。結果，財政包干體制最終覆蓋了37個省、直轄市、自治區和計劃單列城市。如表1所示，由於更多地考慮到地方經濟發展程度的差異和財政條件，財政包乾的安排實際上有6種之多。（①「包干」或者「承包」二字是中國民間對「固定租約」（fixed rental contracts）或按固定比例分成合約的俗稱。）

　　

　　表1

　　理論上說，財政包干體製作為一種固定比例的收入分享機制，它的實行在邊際上應該有助於顯著改變地方政府的激勵，提高地方政府對增加財政收入的努力，從而推動工業化和經濟發展。但有意思的是，在這一體制下出現的反而是財政收入的增長相對於GDP的增長不斷下降的趨勢。這顯然是中央與地方政府缺乏互信而選擇策略性行為的結果，也就是說中央與地方政府陷於一種典型的「囚徒困境」之中：由於信息不對稱，中央並不完全知道地方政府的具體收入狀況，因而地方政府可以很容易地隱瞞自己的收入，比如將預算內的收入轉移到預算外或「小金庫」中，或者乾脆降低徵稅的努力，從而減少上繳中央的收入。①同樣由於信息不對稱，即使地方政府不隱瞞收入，中央政府也會採取策略性行為，在年終修改年初的分享比例以儘可能增加中央的收入。比如，在80年代中央政府就曾以不同形式向地方政府「籌借」過大量資金，而這些借款從來沒有歸還。一旦地方政府預期到中央政府的承諾不可信或者行為不一致性，自然就更加傾向於隱瞞地方收入了。②（①在《分權的底線》一書中，王紹光教授說：「如果地方政府不遺餘力地加大徵稅力度，他們有理由擔憂，中央會在下一輪談判中調高他們的上繳比重。所有地方政府都知道他們與中央達成的分成合同會在幾年之內重新討論，而中央政府則背著『鞭打快牛』的壞名聲：財政收入快速增長的省份，基數可能調低，上繳比重可能調高。事先預料到中央的這種事後機會主義，地方政府的響應是自己的機會主義，即在徵稅努力程度上留一手。」（ 王紹光，1997，第8章）②黃佩華（Wong，2005）提到，中央為了擴大在財政收入總額中所佔的份額，採取多種措施頻頻從地方財政「抽調」資金。她列舉的事件包括：從1981年起，國家每年發行國庫券，並向地方借款；1983年起開徵能源交通重點建設基金，並將骨幹企業收歸中央；1987年，發行電力建設債券；1988年取消少數民族定額補助遞增規定。除此之外，中央還陸續出台一些被戲稱為「中央請客，地方拿錢」的增收減支措施，致使財政包干體制變得很不穩定，挫傷地方積極性。）

　　把預算內的收入轉移到預算外，或者私設「小金庫」在那個時期其實已經成為地方政府的重要收入來源。預算外收入的構成和來源並沒有固定模式，但都是地方政府自收自支不納入預算管理的收入。根據國家統計局的數據，由於預算外資金的增長，到1992年全國預算外資金的規模高達3 855億元，佔到了當年預算內財政收入的97.7%（黃肖廣，2001）。

　　無論是地方政府隱瞞真實收入還是徵稅努力不足，基於財政包干合同的收入分享制的推行最終導致全部財政預算收入的增長持續落後於GDP的增長，使得財政收入佔GDP的比重從1984年的22.8%下降到1993年的12.3%；同時，中央財政收入佔全部財政收入的比重也出現持續下降的趨勢，從1984年的40.5%下降到1993年的22%。這兩個比重的持續下降表明，財政的分權大大削弱了中央政府對經濟的控制力，而同時地方政府的預算外收入則獲得了快速增長。中央的財力雖然下降很快，但事權（支出）並沒有太大變化，中央政府依然負擔著相當大的公共支出和資本建設，中央政府在完成本級政府支出后，已經沒有財力協調地方政府的行為，並對宏觀經濟波動進行有效調控，這無疑為宏觀經濟的不穩定和通貨膨脹埋下了種子。而且，由於過度分權和地方政府財政勢力的擴張，中央政府自上而下的結構性改革方案也很容易遭遇地方政府的阻撓。

　　1993年11月，中共第十四屆三中全會通過了《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確提出了整體推進的改革戰略，其中包括要從1994年起建立新的政府間財政關係，用明確劃分中央與地方（包括省和縣）的稅種和征管範圍的「分稅制」取代原來的財政收入分享制，以扭轉中央收入佔比下降的問題。1993年12月15日，國務院頒布了《關於實行分稅制財政管理體制的決定》，對分稅制的方案進行了詳細說明，並決定從1994年開始用分稅製取代之前的收入分享制。

　　分稅制改革方案的主要內容包括：（1）中央和地方明確劃分各自的政府事權和財政支出的範圍；（2）中央和地方明確劃分各自稅收徵收的範圍，明確劃分了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅；（3）建立中央和地方稅收征管機構，負責各自的稅收征管；（4）建立中央對地方的轉移支付制度，以稅收返還和專項補助來幫助實現地區平衡；（5）推行以增值稅為主體的間接稅制度，統一個人所得稅。在這一制度下，中央與地方共享的預算收入主要來自增值稅和資源稅，其中增值稅部分，中央分享75%，地方分享25%。資源稅按不同的品種劃分，陸地資源稅全部作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易印花稅在1994年的時候確定為中央與地方均成，但2002年起改為中央分享97%。

　　由於分稅制改革是對之前財政過度分權的一個糾正，所以無疑是一種財政再集權的努力。①這種努力當然會遭遇地方政府的阻力。為了贏得地方，特別是富裕省份的支持，中央採取了保障地方不少於1993年收入基數的過渡政策。中央政府從專享稅和分享稅中取得的收入如果超過了1993年中央稅改前的收入，將多出的部分返還給地方政府，以保障地方政府在實行分稅制后的實際收入不低於該地區1993年的水平。這個承諾確保了分稅制在1994年如期推行。為此，時任副總理的朱鎔基付出了極大的努力，與地方政府官員進行了多次苦口婆心的解釋、懇談和說服。②（①正如我在本演講中將要說明的那樣，就對經濟增長的激勵而言，中國財政再集權的努力顯然是成功的。在經歷了財政分權帶來的一系列不利後果之後，俄羅斯也試圖實行了財政再集權，但與中國不同，俄羅斯的財政再集權直接導致了公共部門的擴大以及聯邦政府對整個經濟控制能力的加強，這使得地方政府對促進經濟增長的政策缺乏興趣。財政再集權之路及其後果在中國與俄羅斯之所以大相徑庭，很大程度上是因為中國政府的財政壓力遠遠大於依靠石油收入過日子的俄羅斯（Parker和Thornton，2007）。②朱鎔基1993年9月率領中央政府部門官員60餘人先後在廣東省和新疆自治區與地方政府官員進行了面對面的解釋和溝通。詳細內容，參見《朱鎔基講話實錄》，第2卷，第357—374頁。）

　

　由於分稅制最終取代了財政包干制，中央財力下滑的趨勢得到了明顯的糾正。首先，如圖4所示，分稅制后，中央財政收入佔總財政收入比重的下降趨勢得到扭轉，該比重在1994年後開始上升並穩定在50%—55%的範圍內。另外，如圖5展示的那樣，由於80年代的過度分權導致中央與地方的激勵不相容，中國的財政收入佔GDP的比重一直處於下降趨勢，而在實行分稅制后不久，該比重便止跌回升。

　　這個問題也常常用另外的方式來提出，即分稅制後為什麼稅收的增長超過GDP的增長。

　　這意味著中央和地方政府在增加財政收入上是激勵相容的。

　　

　　圖4

　　中國的財政收入佔GDP的比重在實行分稅制后止跌回升，在很大程度上要歸因於分稅制中的內存機制，是這種機制保證了政府間的激勵相容。首先，與之前的財政包干體制不同，在分稅制下，中央和地方政府各自擁有獨立的稅種和稅收徵收機構（新設國稅局以與地稅局對應），由於稅收收入分開徵收，

　　

　　圖5

　　中央的稅收並不會對地方政府擴大稅收的努力和激勵產生衝突和負面作用。其次，在分稅制下，政府間分享的是以增值稅為代表的稅收而不是財政收入，而且因為對增值稅的徵收相對於財政收入而言更加透明，不同級政府對稅基的了解也較相似，因而相對於財政收入的上繳，地方政府隱瞞增值稅收入的動機要小得多。最後，中央與地方分享的是增值稅，而該稅稅基的擴大一定與地方政府發展經濟的努力程度成正比，因此，地方為擴大增值稅來推動經濟增長的努力也就同時增加了中央政府的收入。

　　觀察一下在實施分稅制之後地方政府的預算外收入佔比的變化，應該可以為我們驗證分稅制中內存的上述機制有助於實現政府間的激勵相容提供一個粗略的證據，這是因為預算外收入可以很好地作為地方政府與中央政府激勵不相容的一個代理變數（proxy）。圖6給出了基於省級數據計算的地方政府的預算外收入占財政收入的比重在1987年、1994年、1998年和2001年4個年份的核密度分佈。很顯然，相對於1987年的雙峰分佈，1994年以及之後的年份，不僅核密度分佈曲線變成單峰曲線，而且持續向左移動，表明預算外收入在地方政府收入中的比重在持續下降。

　　分稅制解決了中央與地方政府之間的激勵不相容，而且中央政府開始從地方政府的增值稅增長中獲得更大的分享比例，使得中央政府的財力不斷改善，不僅對實現宏觀經濟穩定的調控能力大大加強，而且有助於獎懲地方政府的作

　　

　　圖6

　　為以及對結構改革的失利者進行補貼。實際上，也是因為實行了分稅制，地方政府扮演的角色開始發生變化。既然地方政府被賦予了獨立的稅源和可分享的增值稅，那麼，它們自然要從國有企業的所有者和補貼者的身份轉變成對企業的徵稅者。地方政府這一角色的改變讓中央政府自上而下的結構改革和國有企業的大規模私有化變得容易多了。這部分解釋了中國在90年代後期為何如此迅速地完成了對國有部門的結構性改革。在這一結構改革中，除了保留了極少數中央控制或者在重要行業的國有企業之外，地方政府原來擁有的大多數中小型國有企業都被私有化了；國有銀行部門也迅速實現了資產重組和治理結構的改革，並實行了引進戰略投資者等所有權的多元化。隨著國有企業的私有化，對原有社會保障體系以及就業和住房制度的改革也得以迅速推進。總而言之，在實行分稅制之後的差不多5—6年時間裡，中國以一種比較激進的方式完成了被早先的改革計劃一再推遲的重要內容。

　　更重要的是，分稅制改革帶來的地方政府行為的變化也是解釋1994年之後中國經濟的市場化和工業化進程得以加快的關鍵。這就引出我接下來要討論的中國經濟發展的機制了。在我看來，中國經濟的市場化和工業化進程的加快是地方政府追逐財政收入最大化的結果，而分稅制驅動了地方政府對財政收入最大化的追逐。為了理解這一點，我需要強調指出分稅制方案中的一個不對稱性：分稅制改革只涉及收入方面，仍然保留了之前那種讓地方政府扮演中央政府的支出代理人角色的支出責任體制。因此，分稅制改革必然使地方政府相對中央政府的支出比例大幅度提高。例如，在2002年，地方政府在全部預算收入中的比重大約為45%，卻負擔了全部預算支出的70%。①這就意味著，分稅制改革實際上強化而不是弱化了地方政府的預算約束。在支出責任與收入權利不對稱的情況下，地方政府不得不儘可能追求財政收入的最大化，以確保完成本級政府的支出責任。這是地方政府鼓勵和支持快速工業化的邏輯起點。（①如果用地方政府的支出佔全部政府支出的比重來衡量，中國可能仍然是世界上最分權的國家。）

　　具體而言，地方政府對快速工業化的極大鼓勵很大程度上導源於增值稅對地方財政收入的重要性這一事實。在分稅制改革之後，增值稅成為中央財政收入中貢獻最大的稅種，而其中25%的增值稅由地方政府分成。儘管在邊際上地方政府從每增加一元的增值稅中只能獲得四分之一的份額，但是增值稅是流轉稅並且主要與投資和加工活動相關聯，因而與GDP的聯繫更緊密。地方政府領導人明白，唯有當地的經濟（GDP）增長了，歸屬地方所有的其他稅種，特別是與運輸、建築、房地產以及其他服務業相關聯的營業稅才能有更大的增長。①這是因為工業投資對運輸和建築業等生產性服務具有顯著的「溢出效應」，並且一旦當地的經濟增長了，人口就會流入，就會派生出對住宅和商業地產項目的需求增長，因而增值稅的增長也往往伴隨營業稅更快的增長。圖7清楚地顯示，在實行分稅制之後，政府的增值稅收入佔GDP的比重從1995年的4.3%快速上升到了2007年的大約6%。而根據《中國統計年鑒》的數據計算，營業稅佔GDP的比重在1994年僅1.4%，之後這一比重則持續上升，到2007年就已超過2.5%。這也是為何20年來中國稅收收入的增速快於GDP增速的原因。②因此，為了擴大增值稅和營業稅的稅基，地方政府將擴大收入的努力策略性地集中在了工業化方面。地方政府越是努力促進工業化，增值稅和營業稅的增長就越快。毋庸置疑，過去20年中國的經濟發展就是由快速的工業化和資本積累推動的。儘管沒有充分理由認為在經濟發展的戰略上中國一定最適合發展製造業，但是1994年之後形成的經濟體制卻讓工業化在中國的經濟發展中扮演了更重要的角色。（①在分稅制改革方案中，交通運輸、建築等部分服務業實行上繳營業稅而不是增值稅的政策，房地產部門也被徵收營業稅，而營業稅全部上繳地方政府。在90年代末之後，隨著經濟增長和人口向東部沿海地區流入數量的激增，東部地區的房地產市場開始興旺起來，營業稅開始快速增長，成為地方政府財政收入的最大來源。②1994年之後財政收入的增速快於GDP的增速，征管效率的改善也被認為是一個重要原因。當然，提高征管效率也源於地方政府的財政壓力和對財政收入最大化的追逐。）

　　

　　圖7

　　值得強調的是，儘管各地方政府具有很強的動力去鼓勵和推動地方的工業化和資本積累，但與20世紀80年代流行的地方保護主義和惡性競爭不同，它們的努力推動著整個經濟朝市場化方向不斷發展，而不是相反。1994年之後，雖然地方政府參與經濟發展的程度加深了，但中國經濟反而越來越開放，市場化程度越來越高。①這個看似矛盾的現象是地方政府開展為「增長而競爭」的結果。在理論上，政府間的這個競爭過程類似蒂伯特（Tibout，1957）給出的那個機制，不同的僅僅是，在蒂伯特那裡，社區民眾的「用腳投票」（自由遷徙）機制導致了地方政府之間的競爭，從而確保了地方政府在公共支出上的有效供給水平；而在中國，「用腳投票」的機制是由那些生產性投資者（包括FDI）對投資目的地的選擇顯示出來的。由於工業化和資本形成可以擴大地方的增值稅稅基，在中國，地方政府把「招商引資」視為推動地方經濟發展的重要手段，並成立相應的政府機構來負責。因而，地方政府必然為吸引更多投資者落戶而展開橫向競爭。這種競爭保證了地方政府致力於提供公共服務、制定城市規劃、投入和改善公共基礎設施以及降低政府官僚主義作風等方面的有效努力，也大大改善了政府公共支出的效率（陳詩一和張軍，2008）。因此，在1994年之後，工業化和資本積累的加速是地方政府追逐增值稅而進行蒂伯特式競爭的結果。這種競爭局面的形成與其說來自財政分權還不如說來自財政的再集權。是1994年的分稅制解決了中央與地方激勵不相容的問題，改變了地方政府的行為模式。同時，由於增值稅可以間接衡量地方政府致力於經濟發展的努力程度，所以這一競爭模式也很好地服務了中央政府對地方官員政績考核的政治目標。②（①樊綱、王小魯和朱恆鵬（2010）系統編製了衡量中國市場化程度變化的指數。②那些關注政績的考核制度、官員晉陞和政治錦標賽的學者試圖要找到官員晉陞與當地經濟增長績效之間的正向關係（如陳曄、李宏彬和周黎安，2005；李宏彬和周黎安，2005）。實際上，我們很容易發現，官員在晉陞和政治錦標賽模型中的策略性選擇與追求財政收入最大化模型的選擇是一致的。）