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解碼美俄日三國的「能源局」

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硨磲大爺 發表於 2016-7-7 05:25 | 只看該作者 回帖獎勵 |倒序瀏覽 |閱讀模式
  在市場經濟體制下,能源管理體制在職能上可以分為宏觀管理職能、監管職能、資源管理職能。

  宏觀管理包括制定能源戰略、規劃和宏觀政策,保障能源供需總量平衡、結構合理、技術進步。監管主要是通過規章制度監督企業運營行為,防止和矯正市場失靈。多數國家的資源管理職能則由礦產或自然資源管理部門負責管理。

  美國、俄羅斯、日本都是主要的經濟大國,但是由於自身的資源稟賦不同,導致採用了不同的能源管理體制。

  美國能源管理體制

  1973年的世界石油危機,直接導致美國統一的宏觀管理部門——能源部的誕生。此前,美國能源宏觀管理職能分散在諸多部門之中。

  根據1977年的《能源部組織法》,成立了能源部,把各部門分散的職能集中於能源部。能源部負責統一制定、實施和協調美國的能源戰略與政策。能源部的主要職能包括:制定能源發展和能源安全戰略與政策,收集、分析能源信息,研發能源和環境方面的產品,負責核安全事務的管理。

  聯邦能源監管委員會和各州的公用事業委員會負責能源市場監管職能。聯邦能源監管委員會負責跨州的能源市場監管工作,各州的公用事業委員會負責各州的能源市場監管工作。由於美國是聯邦制國家,能源監管權力採用了分權管理模式。聯邦能源監管委員會是由聯邦電力委員會根據1977年的《能源部組織法》改組而來。

  聯邦能源管理委員會主要職能包括:監管跨州的輸電價格,監管電力市場的運作,監管跨州天然氣、石油管道和天然氣批發價格,審批天然氣建設設施,監管企業會計、財務報告,對於違反相關規定的企業或個人進行民事處罰。

  各州的公用事業委員會負責監管本州包括能源事務在內的公用事業。各州的公用事業委員會有權監管本州的電力和天然氣的零售業務,批准發電和輸配電項目的建設,監管市政電力系統。

  內政部礦產管理局負責能源資源的管理。石油、天然氣、煤炭等一次能源屬於礦產資源,礦產資源屬於自然資源。美國內政部管理美國外大陸架的石油、天然氣和其它礦產資源,負責管理徵收、審核和分配來自聯邦和印第安人土地上的礦產收入。

  

  俄羅斯能源管理體制

  2008年,俄羅斯成立了俄羅斯聯邦能源部,作為梅德韋傑夫政府改革的一部分。梅德韋傑夫政府把工業和能源部改組為工業部,把相關能源領域的政策制定權剝離出來,納入新成立的能源部。把原來的聯邦能源署併入到新成立的能源部。能源部成為統一進行能源宏觀管理的政府部門,負責制定能源領域的政策。俄羅斯建立了大體上很類似於美國能源部的機構。

  聯邦能源委員會、反壟斷部、油氣管道委員會負責能源市場監管職能。根據俄羅斯的1995年的《自然壟斷法》,聯邦能源委員會成為能源監管機構,負責監管天然氣的生產、輸送、儲存、配送和銷售,並確定天然氣的定價標準。同樣是根據1995年的《自然壟斷法》界定了自然壟斷的範圍,並建了反壟斷部。反壟斷部是國家專門反壟斷機構,主要負責制定和實施反托拉斯政策及對市場壟斷進行管制。2000年成立的油氣管道委員會取代原來的石油出口協調系統,負責監管油氣管道系統。

  自然資源和環境部負責能源資源的管理,包括能源資源在內的各種自然資源的調查、勘探、開發和規劃都由自然資源和環境部負責管理。

  

  日本能源管理體制

  日本經濟產業省統一負責宏觀管理職能、市場監管職能和資源管理職能,而且呈現權力集中化的趨勢。

  戰後日本政府的能源管理職能曾經分散在經濟產業省的礦山局、礦山保安局、煤炭局等部門。20世紀50年代至60年代早期,日本經濟高速增長得益於當時世界上廉價且充足的能源供給。在20世紀60年代時經過改革,日本政府的能源管理職能趨向集中。1973年設立了經濟產業省下屬的資源能源廳,統一管理能源事務。

  經過1973年、1979年兩次世界石油危機的打擊后,日本政府進一步增強了對能源的集中管理。核能管理方面,2001年設立了隸屬經濟產業省資源能源廳的原子能安全保安院。2011年福島核泄漏發生后,在環境省下設立了原子能規劃委員會,2012年廢止了原子能安全保安院。

  經濟產業省下屬的資源能源廳是負責能源管理的主要機構。《能源政策基本法》、《電力事業者新能源利用特別措施法》、《促進新能源利用特別措施法》規定了經濟產業省的職能範圍,其職能包括相關能源事業的批准及取消,對從事石油、電力、天然氣事業等事業者收取相關費用等內容。

  美俄日能源管理體制的比較

  美俄都由能源部統一負責能源的宏觀管理,但運作方式有所不同。

  美俄經過改革,把原來分散的能源宏觀職能集中到能源部。能源部統一負責中央一級的能源戰略、規劃和宏觀政策管理。能源部的設立是宏觀管理思想的體現,也是能源大國的客觀需要。能源部實現了全面、高效、獨立的管理。

  不過,美俄兩國的能源部在其功能運作上又有一定差異。美國是典型的自由市場經濟國家,它的能源宏觀管理更加強調促進市場效率。美國能源部在能源信息收集和分析領域、能源科學研究領域也起到了重要的作用。俄羅斯雖然也是以市場為導向的國家,但是由於不同程度地受到其傳統經濟管理體制的影響,俄羅斯的能源宏觀管理更加側重於政府的控制,並利用本國能源資源的優勢為經濟發展服務。

  俄羅斯政府對能源產業過度控制,反而對能源的利用效率產生不利影響。俄羅斯政府的過度控制使得國內過低的能源價格導致能源使用效率低下、浪費嚴重。在國際能源價格持續走高時依靠豐富的能源出口維持經濟發展,卻使國內產業結構升級乏力。一旦國際能源價格轉入低迷階段,俄羅斯經濟也就陷入到困境之中。

  美俄的能源宏觀管理、市場監管部門分別設立,屬於國際上主流的模式。

  美國能源部負責能源宏觀管理,聯邦能源監管委員會負責市場監管;俄羅斯能源部負責能源宏觀管理,聯邦能源委員會等機構負責市場監管。美俄負責能源宏觀管理與負責市場監管的部門都是獨立設立的機構。

  英國、法國、德國、義大利等世界主要經濟體都採取類似體制。這種管理模式把宏觀和微觀層面的職能區分開來,避免政策規劃與市場監管手段錯位。不過,也要看到美俄兩國的市場監管水平存在差異,俄羅斯市場監管的法治環境不健全,市場監管機構獨立性仍然不夠。

  日本沒有獨立的能源管理部門,所有能源管理職權幾乎都集中在經濟產業省下屬的資源產業廳。

  日本能源的宏觀管理職能、市場監管職能和資源管理職能高度集中於一體。日本作為一個西方經濟大國,其能源管理體制與多數西方大國迥異。這種體制是日本根據本國國情建立的。這種體制對於保障作為能源貧乏國的日本充分獲得能源供給,提高能源管理效率起到了一定作用。

  

  美俄日能源管理體制的啟示

  能源資源的稟賦、生產、消費能力,以及經濟發展水平,影響著能源管理體制。

  美日都是世界主要經濟大國,都是發達的市場經濟國家,都是重要的能源進口國,但是兩國能源管理體制差異很大。美俄兩國的能源管理體制卻比較類似。究其原因,在於美俄都是能源資源相對豐富的大國,都具有很強的一次能源生產和消費能力,不同於日本這種自身能源資源貧乏的能源進口國。美俄能源生產部門複雜,產業鏈完整,因而在能源管理上需要較為清晰的職能分類,既需要統一的能源部,又需要體現專業化的獨立市場監管機構。

  不過,由於俄羅斯的市場機制和法律體系不完善,其能源管理體制的功能不夠完善,運行效果還有待提高。日本99%的一次能源依靠進口,國內能源生產量極小。日本不需要複雜的能源管理體系,一個集中統一於經濟產業省內部的能源管理部門,可能會更加有利於保障能源的供給和經濟的正常運行。

  美國、日本的能源管理體制是發達國家的兩個典型。美國能源的宏觀管理、監管、資源管理分立模式,對於具有一定資源稟賦的經濟大國具有借鑒意義。日本沒有照搬其他西方大國的能源管理體制,而採取了由經濟部門集中管理的模式。日本經驗的啟示是要根據本國國情,確定適合本國的能源管理體制。

  俄羅斯能源管理體制改革選擇了類似於美國的方向。雖然俄羅斯能源體制的機構設置上類似於美國,但是其功能和運行仍然沒有充分體現市場機制。俄羅斯的啟示是一個完善能源管理體制不僅要有適當的機構設置,還要有完善的功能運行。

  

  中國應從本國實際出發,同時借鑒別國經驗,健全和完善能源管理體制。

  中國能源的宏觀管理職權很分散,與能源相關的戰略、政策與規劃的制定權和管理權分佈在國家能源委員會、國家發改委、國家能源局、工信部、水利部、財政部、科技部、農業部等諸多部門,能源市場的監管職能分佈在國家發改委、國家能源局、水利部、商務部、安全生產監督管理總局、質量監督檢驗檢疫總局等多部門。

  另外,中石油、中石化、國家電網等超大型國有公司仍然保留著某些政府職能。國內一直存在著是否要建立一個統一進行政策管理的能源部,以及是否要建立一個獨立的能源監管機構的爭論。

  中國是能源進口量巨大的經濟大國,且本國具有很強的能源生產能力。中國的能源國情與美國比較接近。美國權責比較清晰的管理體制、獨立且專業化的監管、規範的市場機制都值得中國借鑒。

  2010年建立的國家能源委員會是為了在目前能源宏觀管理權力分散的狀況下,加強協調而成立的議事協調機構,它無法替代美國能源部那種職能。我們可以考慮建立一個能源部,但必須是保障市場機制充分運行前提下的權力邊界清晰的能源部,而不是1988-1993年那個政企不分且權責不清的舊能源部。

  2013年,中國的國家電力監管委員會被整合到國家能源局,沒有像美國聯邦電力委員會那樣改組為獨立的能源監管委員會,走了國際上非主流的監管路線。雖然中國能源市場監管權分散在許多部門,但國家發改委在能源價格、項目投資審批上擁有重要權力,國家能源局又是由國家發改委管理的,此種整合可能有利於監管職權的統一。這種整合有其合理之處,況且未來還有改革的空間,不見得完全複製別國的體制。在改革過程中,要注意吸取我國傳統體制和俄羅斯的經驗教訓,不斷深化市場機制,減少不必要的行政干預,完善能源監管法律體系,才能確保機構改革的順利推進。

  (作者供職於北京大學國際關係學院世界新能源戰略研究中心)

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