北京市委十一屆十次全會召開 將組建城市管理委員會

5月24日至25日，中共北京市委十一屆十次全會召開。全會深入學習貫徹中央城市工作會議精神，研究做好新形勢下的北京城市工作。市委書記郭金龍主持會議並講話。市委副書記、市長王安順就《中共北京市委北京市人民政府關於全面深化改革提升城市規劃建設管理水平的意見（審議稿）》作說明。

會議期間，與會人員學習了習近平總書記、李克強總理在中央城市工作會議上的講話及中央有關文件。會議分組審議了《意見（審議稿）》和全會決議草案等，並就做好首都城市工作提出意見建議。

會議還表決通過了《中共北京市委北京市人民政府關於全面深化改革提升城市規劃建設管理水平的意見》《中國共產黨北京市第十一屆委員會第十次全體會議關於追認給予張慧光開除黨籍處分的決定》《中國共產黨北京市第十一屆委員會第十次全體會議決議》。

郭金龍指出，北京作為首都，是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心。這四大核心功能是首都的本質特徵，也是這座城市發展的核心價值所在。要自覺把落實城市戰略定位作為全市發展的主題，緊緊圍繞增強首都核心功能謀划和推動全市發展。一是以城市更高水平、更可持續的發展帶動全市經濟社會發展。二是各區都要主動融入增強首都核心功能的大局。三是高水平規劃建設城市副中心。四是更加自覺地推動京津冀協同發展。

郭金龍強調，要堅持不懈治理生態環境，不折不扣地完成好到明年年底PM2.5濃度降至60微克/立方米左右的標誌性指標。要堅決守住2300萬的人口「天花板」，今年力爭實現城六區常住人口由增到減的拐點。要完善城市公共服務，抓好街道社區建設，積極推廣開放式小區、大院建設。

郭金龍指出，城市發展特別是城市管理中的一些問題，必須通過深化體制機制改革來解決。推進規劃、國土機構合併，從管理職能上實現「兩規合一」，將促進城市規劃轉型與土地利用方式轉變相互融合，使空間規劃與土地利用規劃更一致。另外要形成城市管理合力。這次調整城市管理的部門職責，組建市城市管理委員會，並明確為城市管理主管部門，進一步完善綜合管理與專業管理相結合、多部門共同履行城市管理職責的格局。

王安順就《中共北京市委北京市人民政府關於全面深化改革提升城市規劃建設管理水平的意見（審議稿）》起草的有關情況，向全會作說明。

他說，為了起草好這個《意見》，著重考慮了以下四個方面：一是堅持首都城市戰略定位，深入貫徹落實習近平總書記視察北京重要講話精神和中央關於城市工作的重大決策部署；二是堅持問題導向和目標導向相統一，明確破解難題的途徑和方法；三是堅持全面深化改革，著力破解制約城市可持續發展的體制機制障礙；四是堅持「以人民為中心」，讓人民群眾有更多獲得感。

王安順說，提交全會審議的《意見》包括前言和七個部分內容，可分為三大板塊。前言和第一部分構成第一板塊，從北京城市規劃建設管理現狀和面臨的突出問題入手，適應新形勢，提出了首都城市工作的總體要求。

第二部分到第六部分構成第二板塊，具體部署了當前和今後一個時期北京城市規劃建設管理的重點任務，包括：強化依法科學高效的規劃管控體系；構築國際一流水平的城鄉建設格局；建立精細智能的城市管理體制；著力治理城市發展中的突出問題；集中力量建設北京城市副中心等五個方面。

第七部分是第三板塊，從加強組織領導、加強法治建設等方面，就保障措施作出了安排。

【內容】 以城市更高水平、更可持續的發展帶動全市經濟社會發展。自覺從國家和人民需要的高度來思考和謀划城市發展，更好地落實城市戰略定位，增強首都核心功能，努力實現發展可持續、環境高質量、文化有魅力、社會更和諧，把北京建設成為服務保障功能完善、人民群眾安居樂業的和諧宜居之都。

首都的核心功能，即北京作為首都所承擔的全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心四大核心功能。

北京市「十三五」規劃綱要第二篇即為「優化提升首都核心功能」。從「優化提升」到「增強」有何意義？北京大學政府管理學院教授楊開忠認為，兩者其實是一致的。

楊開忠認為，此前北京關於城市功能定位首先提出的是政治中心和文化中心，國際交往中心和科技創新中心的內容包含在前兩個功能中，並未單獨列出。隨著國際交往越來越多，而科技對經濟社會的發展驅動也日益加大，所以，首都的核心功能從兩個優化為四個，這本身也是增強和優化核心功能的重要組成部分。

如何增強首都核心功能？楊開忠表示，首先需要疏解非首都功能，這也是「十三五」時期北京能否真正解決城市病、能否實現轉型的關鍵問題，因為只有把不太適合首都發展的功能轉移出去，才會為核心功能騰出空間，否則就沒空間、沒資源。可以通過城市副中心建設、從存量、增量和人口調控等來疏解非首都功能。

【內容】 高水平規劃建設城市副中心。使之成為新時期首都建設的精品力作。要做好副中心155平方公里範圍的規劃，堅持基礎設施先行和生態環境建設優先，紮實推進市級行政機關搬遷，帶動公共服務資源轉移，注重創業就業與居住功能均衡，增強對中心城區疏解功能的吸引力。

昨日，北京市「展望『十三五』發展譜新篇」系列形勢政策報告會的最後一場在通州召開，市規劃委副主任王飛對城市副中心規劃的進展與亮點進行了解讀。

據王飛介紹，現在的北京城市副中心就是原來通州新城的範圍，面積大約為155平方公里，當前城市副中心的規劃正在編製中，編製完成後還需要上報中央。

而在中央提倡的開放式街區、綜合管廊等新觀念、新技術方面，城市副中心也將先行先試。根據昨天披露的規劃要點，副中心建設適合步行、空間開放、環境宜人的小尺度街坊，規模控制在1至2公頃，原則上不再建設封閉式居住社區；市政管線由直埋向綜合管廊建設轉變，杜絕「馬路拉鏈」，降低對城市日常交通和景觀的干擾。

此外，高品質城市公共空間方面，將建設完全對市民開放的濱水綠色空間，實現每個街區內都擁有一處高品質的集中公園綠地，實現約85%居民居住在距公園200米範圍內，保障市民步行十分鐘到達公園。

【內容】 推動京津冀協同發展是重大國家戰略，目標是加快建設現代化新型首都圈，打造具有較強影響力的世界級城市群，推動形成我國經濟發展新的支撐帶，也是北京實現可持續發展的必由之路。各級各部門要積極探索實踐，努力形成可複製、可推廣的經驗，進一步克服「捨不得」的思想，著眼於更大範圍的資源優化布局，發揮好北京優質資源特別是創新資源的輻射帶動作用，推動形成京津冀協同創新共同體。

京津冀協同發展的大背景下，新版北京市總體規劃的另一亮點是「區域協同」。

以往規劃常常是各地自顧自，新版的規劃則會打破「一畝三分地」，站在更大尺度上統籌考慮城市空間布局。市規劃委副主任王飛昨日表示，北京周邊的跨界城市組團作為維護區域生態安全格局的重點地區，受首都的輻射帶動影響，這些地區發展需求強烈，必須要加強統一規劃和共管共治，統籌協調建設實施的時序，促進規劃合作非常重要。

記者了解到，未來通州與北三縣將加強跨界地區統一管控，統一規劃，實現「規劃一張圖」，共同開展生態紅線和城市開發邊界劃定工作，嚴控城市發展規模，加強生態廊道管控，並在城市副中心與中心城區、東部地區和北三縣之間建設大尺度綠色空間，防止連片發展，從而保證地區的生態安全與合理開發。

在交通方面，重點是推進區域交通一體化建設，實現跨界互聯互通，強化交通與城市功能的協調配置。副中心位於京津發展軸和京唐秦發展軸在北京市域內的交匯點，特別是副中心與首都機場和新機場的交通連接，將有利於進一步推動京津冀區域協同發展。一是加強與區域的快速連接，重點推進京唐城際等規劃建設，實現與津冀互聯互通。二是加強與東部地區順義、平谷、大興、亦庄新城的交通可達性，特別是兩個機場的交通聯繫。三是加強與中心城區的聯繫。通過軌道交通建設和一批道路的提及改造，提升交通運行效率，實現半小時到達。

另一個重點發展的地區則是北京新機場地區。目前，北京已經搭建了規劃協調與服務平台，促進了大興區與廊坊、固安、永清等地的溝通協調，全面推動了北京新機場和臨空經濟合作區規劃的統籌。

【內容】 要樹立「緊湊城市」「精明增長」的理念，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，將環境容量和綜合承載能力作為發展的基本依據。要堅決守住2300萬的人口「天花板」，今年力爭實現城六區常住人口由增到減的拐點。

實現人口由增轉降可讓「人隨功能走」

2015年出台的《京津冀協同發展規劃綱要》明確提出，到2020年北京全市常住人口不超2300萬人。此後，北京市「十三五」規劃綱要又進一步提出了北京人口控制分年度計劃，其中提出，城六區常住人口在2014年基礎上每年降低2-3個百分點，爭取到2020年下降15個百分點左右。

今年2月，市發改委主任盧彥向媒體表示，2016年北京市要確保完成人口調控目標，城六區常住人口較2015年下降3%，實現人口由增轉降的拐點。其中，東城、西城繼續保持負增長，朝陽、海淀、丰台、石景山要首次實現負增長。平原五區和山區在做好自身人口調控工作的同時，有序承接中心城人口疏解。

北京市社會科學院副院長趙弘表示，城六區常住人口今年下降3%，實現由增到減的拐點，這一目標對北京來說會有一定難度。目前城六區人口的疏解主要是通過「以業控人」，通過調整《北京市新增產業的禁止和限制目錄》，減少一些產業的發展，減少就業崗位，加快一些非首都功能的疏解，讓「人隨功能走」「人隨產業走」，從而減少人口集聚。

趙弘表示，以業控人目前是比較現實的做法，「通過就業崗位的減少，功能的減少，這樣的人口的減少是比較穩定的，持續的」。

【內容】 要堅持不懈治理生態環境。以頑強的意志扛起生態環境建設的責任，以大氣和污水治理為重點，以改善環境質量為主攻方向，打好環境治理的攻堅戰、持久戰，不折不扣地完成好到明年年底PM2.5濃度降至60微克/立方米左右的標誌性指標，多出群眾看得見、摸得著、能受益的治理成果，增強全社會的信心。

環保專家彭應登認為，北京要在2017年年底實現PM2.5年均濃度降至60微克/立方米的目標，難度確實非常大。2015年北京PM2.5年均濃度為80.6微克/立方米，2014年該數據為85.9微克/立方米。這意味著，從2015年底到2017年底，北京用約兩年時間，PM2.5年均濃度要降低約20微克/立方米，「對於北京這個超大城市，這樣的下降幅度難度可想而知。」

彭應登說，北京一直在朝此方向努力，也彰顯了北京市治理大氣污染的決心。難度這麼大如何治理？他認為，首先，壓減散煤是重中之重；其次，要控制高污染排放車輛。另外，要下大力氣治理「小散亂污」現象。抓好這三點並且做到極致，「天幫忙、人努力」，北京的大氣治理會有顯著成效。

近年來，有不少群眾認為，官方發布的空氣質量改善數據和真實感受有一定差距。彭應登說，北京的空氣重污染主要發生在採暖季，而採暖季的空氣污染對人們影響大，因此也讓大家較容易忽略非採暖季的治理成果。其實十餘年來，北京治理大氣的努力有目共睹。未來，北京還是要堅持大氣治理，增加全年的優良天數，使得大氣治理的成果真正讓群眾看得見、摸得著。

【內容】 推進規劃、國土機構合併，從管理職能上實現「兩規合一」，將促進城市規劃轉型與土地利用方式轉變相互融合，使空間規劃與土地利用規劃更一致。將規劃管理納入法治化軌道，守住紅線、把住底線，保證規劃意圖有效實現。

中國人民大學公共政策研究院執行院長毛壽龍說，近年來，我國很多城市都曾提出過將規劃與國土機構合併，但很少有過實質推進，這一次，北京先行先試，最主要的原因應為北京土地政策近年來的持續收緊，凸顯出城市規劃與土地資源之間的矛盾。

「城市規劃涉及很多部門，但是土地卻是其中最主要的承載。」毛壽龍說，很多時候城市規劃做出來了，但是與土地部門在接管時卻面臨了問題。近年來，北京城市化進程不斷加快，土地政策持續收緊，建設用地已經不再建議增加，在這樣的情況下，城市規劃和土地規劃的銜接就更加重要。

毛壽龍指出，本次北京將推進規劃、國土機構合併，從土地要素的有效利用以及相關規劃的土地政策銜接上，都將得到較大改善。

破除「一畝三分地」思維定式，找准自身的「成長坐標」，形成對中心城區的「反磁力」……北京市委書記郭金龍在市委十一屆十次全會上的講話，不斷出現「新提法」。在這些新提法的背後，也展現了北京未來城市發展和城市治理的「新思路」。

在談到北京各區如何融入增強首都核心功能的大局中時，郭金龍在講話中提出，各區都要堅決破除「一畝三分地」、各自為戰的思維定式，變同質競爭為協調配合，形成「眾星拱月」的局面，並在這個過程中把握髮展機遇，找准自身的「成長坐標」。

北京市社會科學院副院長趙弘表示，北京各區有著不同區位條件、資源優勢，也有不同的功能定位，但在目前的實際發展中，各區多以GDP為導向，以自身發展為目標，某種程度上忽略區域定位，而沒有形成功能差異定位、錯位發展的格局。

趙弘表示，北京此次向各區明確提出打破「一畝三分地」，就是解決各區為了發展，不顧自己區域定位、資源優勢進行同質競爭，從而削弱北京整體功能發揮的問題。各區應把視角放在首都功能優化調整方向上，按照京津冀協同發展的要求，實現自己的定位。

「從城市管理走向城市治理，治理和管理雖然一字之差，但內涵和要求都有很大不同。」趙弘表示，目前的城市工作以管理為主導，設置了很多條條框框，很多約束條件，「常常是頭痛醫頭，腳痛醫腳。」

趙弘說，城市治理則是通過政策、規劃等來引導市場主體的行為，使市場主體的行為，以及發展的結果符合治理的意圖，「可以說，治理是一種更高層次的引導、疏導，而不是強制性的約束。」

規劃國土機構合併、組建城市管理委員會、深化城市管理執法體制改革，是市級層面直接抓的三項重點改革任務，一定要確保取得實效，並以此為標杆，謀划和推動其他各方面改革。推進改革，要加強分類指導，注重精準施策。推進改革，考驗的是責任和擔當。各部門各區要既當改革的促進派，又當改革的實幹家，以「踏石留印、抓鐵有痕」的決心把各方面改革謀划好、落實好。

加強組織領導，必須抓好責任的落實。全會通過的《意見》，絕大多數任務都有時間要求。要對任務進行分解，明確主責單位、配合單位，把責任落實到人，一步一個腳印、穩紮穩打向前走，爭取早日見到成效。