梁振英：農地改革行政司法須借鑑海外經驗

-- 2008年9月12日6:8:25(京港台時間) --多維新聞網  

明報專訊/上周五剛在「筆陣」中提及俄國有關農地產權制度的改革，無巧不成話，近日有關大陸農地的消息也有不少，兩國的最新發展說明世界形勢變化的一些國際共性。()

9月10日，《中國證券報》報道﹕國土資源部日前下發通知，為加大土地復墾力度，要積極探索市場化運作模式，引導公司、企業等社會資金參與土地整理復墾開發項目。增加的耕地可在省級國土資源部門統籌安排下有償使用。有條件的地方，可以嘗試建立土地整理復墾開發基金，擴大資金渠道。如果我沒有理解錯誤，農地將不僅是農民生計的依靠，也可以是公司和企業的投資對象。通過這一舉措，中國大陸的農地，除了因為變更成為建設用地減少外，也可以通過大規模開墾和復耕而增加，形成「有佔有補」的局面，目前我國補充耕地的後備資源大約為兩億畝，潛力豐富。()

對下一輪農村土地制度的改革，近日大陸媒體也有不少「預告式」的報道，一些報道指《土地管理法》的修改已經正式列入將於10月份舉行的「中央重要會議」的立法規則，「農村建設用地管理將會出現轉折性變革」，重點是「村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地可以依法流轉」。()

深化改革農村土地制度的目標，既是為了保障農民的權益，減少紛爭，同時也為了提高我國有限農地的經濟效益，拉高農業的生產力，提高我國農業的國際競爭力，保障糧食安全，因此具有重要的戰略意義。()

近代中國農村的土地制度，連同相關的法律和政策，幾經巨大變化，這些變化，是中國近代史轉折的一個縮影。解放前，農民和地主在土地問題上的經濟關係，經常引起大範圍的矛盾，衝突激化，形成重大政治事件。從近年農村土地問題的變革看來，中國農民和執政黨有關農地的意識形態和觀念，與時並進，減少經濟進一步高速發展的障礙，是可喜的現象。()

地盡其利要有規範()

香港經驗可供借鑑()



為了滿足社會不斷發展的需要，土地用途要不斷變更﹕荒地通過開墾，變成農地；農地通過開發，變成建設用地或工商住舖地。即使農地用途沒有變更，由於現代化農業的需要，農地上的投資額比前增加，農地因此往往需要通過合併，以擴大面積，提高生產效率。()

土地需要合併，用途需要變更，土地的產權就需要流轉，政府為了公共建設和公共利益需要，向農民徵用土地，修橋整路排水蓄水，也是流轉和產權轉移的一種。流轉是「地盡其利」的前提。流轉的過程和條件，要有制度、法律和政策的規範。對此，不同的歷史時期、不同國家在不同的政治、社會和經濟條件下都有不同設計。()

土地用途變更，帶來另一個世界各地都要面對的增值問題。農地變地產用地，工業地變住宅用地，住宅用地變商業用地，低密度地變高密度地，土地的其他條件不變，價值卻大幅增加。這種增值，英文的技術詞是「betterment」。某些土地，即使今天的用途還未變更，但將來變更成較高價值用途的機會較大，因此有「預期價值」，英文是「hope value」，市場願付的值，有預期成分高於現有用途的價值。處理「增值」和「預期價值」等問題，古今中外，都有不少經驗，英國戰前戰後都曾經有過大規模的立法和行政工作，但最後無功而回。因此今天大陸在農地問題上要解決的經濟利益問題，有不少海外經驗可供借鑑。香港過去百多年的經驗就很豐富。()

農地的制度性改革在意識形態上有所突破，這個成就有歷史性意義，下一步要做好行政和司法工作，今天我想簡單談談這兩方面的工作。()

先談促進流轉的行政措施。2002年8月，全國人大常委通過《農村土地承包法》，採取「農村集體經濟組織內部的家庭承包方式」，「承包地不得買賣」，但「承包經營權可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉」，「承包經營權流轉的轉包費、租金、轉讓費等，應當由當事人雙方協商確定。流轉的收益歸承包方所有」，「未經依法批准不得將承包地用於非農建設」。()

上述的承包制容許農地承包經營權流通，而且流通的方式多種多樣，流轉的收益還歸承包方(即原承包農民)所有，因此即使不容許買賣農地，農地以承包方式進入市場，按市場規律流轉，對提高農地的經濟效益，已經大有幫助。隨之而來的，是多方權益，包括第三者(如有實無名的抵押方)權益會陸續出現，因此必須建立完整、公開和準確的產權登記制度。()

第二點是處理好增值問題。()

土地增值可分為自力增值和外力增值。自力增值是指土地所有者或使用者自行對土地進行土地的改善造成的增值。()

外力增值則是指社會性投資(尤其是政府的投資)對土地產生直接或間接的增值，例如基礎設施的建設等。這兩種增值以外，還有因為市場變化造成的價值上漲。()

海外先進國家近年的慣常做法，是自力增值免稅，外力增值則視乎情?徵稅，但以行政手段徵收增值稅，殊不容易。需要廉潔和較強的行政和專業能力，否則弊端叢生。增值問題處理不好，也容易衍生徵地補償的爭端。()

最後一點是徵收土地的補償。《土地管理法》規定﹕國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行徵用。()

目前對徵地的一般詬病在於徵地範圍廣、補償標準低和失地農民沒有保障的問題。要解決好這些問題，必須有廉潔和有公信力的行政和司法制度，並且配以有規範的專業隊伍。現行的《土地管理法實施條例》規定﹕「對補償標準有爭議的，由縣級以上地方政府協調；協調不成的，由批准徵用土地的人民政府裁決。」政府徵地補償出現爭議，由政府裁決，如何服眾？()

保障私人產權，包括在現今制度下農民的承包權，是市場經濟的基本點，政府徵收產權給予的補償，制度上理應由司法機關裁決。司法機關的廉政建設問題是另一類問題，不能因此溷淆司法機關在制度上的司法作用。()

有關農地改革的階段性成就，清楚說明經過30年的改革，已經取得可喜的進程。下一階段的技術問題、行政問題和司法問題，可以逐步解決，世界各地包括香港的經驗都可供借鑑。()

【改革開放30年之十一】()