我國退稅新政只是一次微調 奉行效率有待提高

　　出口退稅政策的再次微調，無疑將令地方政府財政負擔明顯減輕，企業可望更加迅速地得到退稅款。

　　這些好處都是立竿見影的。但要衡量一項財稅制度，經濟效率和其奉行效率二者不


   



可或缺。無疑，出口退稅制度有著良好的經濟效率，因為這項制度能夠使本國出口商品和勞務在平等條件下參與國際市場競爭，無需在承擔國外稅收的同時額外承擔國內的雙重課稅。然而，出口退稅制度的奉行效率卻有待進一步提高。

　　本來，作為一項制度，出口退稅的效率因為操作手續繁冗而受到影響。更為關鍵的是，在我國現行稅制下，出口退稅制度因其受益者和成本承擔者分離的內在矛盾而進一步降低了效率。在理論上，由於出口退稅能夠促進企業發展，最終增加政府的稅收收入，所以並不會加重財政負擔；但在實踐中，由於存在受益者和成本承擔者分離，往往會有一方不堪重負，導致出口退稅制度不可持續。

　　從1994年稅制改革至2003年，我國由中央財政承擔全部退稅支出。而在上述機制下，出口退稅最終促進增長的稅種是增值稅、營業稅、所得稅，其中增值稅是中央和地方分享，營業稅是地方固定收入，所得稅按照企業歸屬由中央和地方分享，其中沒有一個由中央獨佔的稅種。出口退稅的受益者和成本承擔者不統一，直接加重了中央財政負擔。正是出口退稅額迅猛增長，使1994年稅制改革改善中央財政狀況的目的落空。

　　為了遏制出口退稅支出無限增長，我國實行了預先制訂出口退稅計劃的辦法，但問題是政府事先不可能預知當年出口和出口退稅的數額，指標定低或定高了都會引發一系列問題。合理的做法應當是徵收多少就退多少，但受益者和成本承擔者的不統一，迫使中央政府不得不通過計劃對這項支出加以封頂，否則必然成為中央財政的「無底洞」。

　　為解決中央財政承擔過重的問題，出口退稅制度從2004年開始進行改革，即按照增值稅中央和地方分擔退稅支出(分享比例75∶25)的辦法。這種辦法雖然消除了受益和成本承擔分離矛盾，卻造成了各地區之間的受益和成本承擔分離矛盾。因為當初徵收增值稅的是廠商所在地政府，最終退稅的卻是出口商所在地政府，廠商和出口商可能同處一地，也可能分處異地，在後一種情況下，就會形成出口商所在地向廠商所在地的財政轉移支付。出口商所在地政府為了消除這種額外的負擔，通常會採取限制出口、鼓勵加工貿易而限制一般貿易、停止退稅、限制出口企業採購外地貨物等措施。這些措施要麼限制了企業的增長潛力，要麼妨礙提高出口效益，要麼造成國內市場分割，都存在消極後果。

　　此次微調之後的出口退稅制度，在一定程度上回到了2004年之前的舊出口退稅制度。但只要實行以增值稅為主且增值稅為中央、地方分享稅種，受益者和成本承擔者分離問題就不可能消除，我國出口退稅制度的奉行效率就不會高。要根除這一矛盾，選擇有二:一是改增值稅為銷售稅/消費稅，因為出口商品沒有在國內消費，因此沒有徵稅，也就無需退稅了。但這種改革要求我們稅收監管部門能夠有效監控全國千百萬商家發生的銷售/消費行為，但短時期內不可能指望做到這一點。比較現實的選擇是將增值稅改為中央稅種，相應由中央財政承擔全部出口退稅支出，這樣可以徹底消除受益者和成本承擔者分離問題。

　　也許，這是未來出口退稅制度進一步調整的方向。

　　(本文作者為商務部研究院研究員)