未來中國立法機構三院制

在現代民主政體中，議會既是立法機關，又是民意代表機關，和行政、司法鼎足而立。而中國今天的「人民代表大會」名為立法機構，其實只是黨機器的橡皮圖章。

對「黨」來說，每年都要召開「兩會」（人大會議和政協會議）是重要的，因為它是「中國特色民主」的裝飾；但「兩會」本身並不重要，因為它們並不處理、更不會解決任何實質性問題。除非中國的民主轉型能夠在體制內外互動的情況下啟動，人大的構成和議事方式發生變化，更多的民間精英作為民意代表進入各級人大，這個御用機構有可能逐步改變自身性質，成為中國民主轉型的一個過渡性橋樑，否則，它只會隨著舊制度的最後終結而一同退出歷史舞台。未來憲政中國需要一套新的，既能落實主權在民的原則、又兼顧中國國情的複雜性和獨特性而在制度設計上滿足相關要求的議會制度體系。為此，筆者特提出未來憲政中國之立法機構的三院制設想。

為什麼是三院制？

當今世界各國議會，在結構上主要為兩種，一種是一院制議會，一種是兩院制議會。成熟民主國家或較大規模國家的議會多是兩院制，即按人口比例、通過直接民選產生的第一院（各國稱呼不同，美國稱眾議院，法國稱國民議會，英國叫下院，俄羅斯叫國家杜馬），和體現地區原則或聯邦原則、直選或非直接民選產生的第二院（不少國家稱之參議院）。

第一院通常被認為是直接表達民意的機構，所以在很多國家（特別是實行議會制的國家），第一院擁有更多的議員席位和更強大的立法、監督功能。但第一院同時是政黨政治的主要場所，在實行內閣制的國家，政府官員要從第一院產生，對第一院負責，所以第一院又往往是充滿黨爭、權爭的地方。

第二院的產生有如下兩種背景：一種是歷史形成的，比如英國的上院（貴族院）。另一種帶有建構性，是理性設計的產物，比如美國的參議院。對1787年費城制憲會議的參加者而言，第二院的建立，首先是主張全國政府與主張各邦權力的兩種對立見解妥協的結果，這個妥協的重要表徵是，議會第一院實行「國內法原則」，按人口比例分配席位，而第二院實行「國際法原則」，各邦不論大小，席位完全平等。

在這個意義上，第二院代表了聯邦體制內的地區原則。但美國制憲會議的參加者還賦予第二院另外一層含義，在某種意義上這層含義更加重要，那就是用第二院平衡、抵消第一院可能出現的短視、狂躁和決策不周。麥迪遜在制憲會議上講過一段很有名的話：為什麼需要議會第二院，「第一是保護人民不受治理者的壓迫，第二是保護人民不受轉瞬即逝的思想的誘惑」。由於「人數眾多的眾議院」容易「因為輕浮、衝動而出現錯誤」，「對付這種危險，就需要築起一道籬笆，那就是挑選一部分經過啟蒙的公民，人數有限但立場堅定，時而能夠起來提出異議，對付激進狂躁的議員。」

麥迪遜過於外露的精英立場和貴族化表述可能招人不快，但現代政黨政治和大眾政治包含的某種唯當前利益是舉、唯選票是舉的短期化、功利化傾向卻已經被天才地預見到。這就是第一院可能出現的問題，也是第二院需要存在的理由。當然，就第二院而言，代表各邦利益的聯邦（地區）原則與旨在抗衡「輕浮」「狂躁」的智識原則並非同一原則，它們在某些場合甚至有矛盾，但美國的制憲者們仍然讓參議院同時承擔了這兩種職能。

這是某種邏輯意義上的混亂。

正是為了避免這種情形，同時充分汲取各國先賢在這個領域取得的成果，筆者建議未來中國的民意代表機構實行三院制。

三院的具體構成

未來中國的議會第一院，稱國民議院，是直接民選議院，由600名左右議員組成，實施人口原則，按人口比例產生議員。這同世界各國是一樣的。未來中國應採行單名選區相對多數制和比例代表制相結合的辦法，選民通過直接選舉他們中意的第一院議員來表達自己的政治訴求，政黨也通過在第一院的活動實現其政治抱負。第一院將擁有立法權、徵稅權、審議權、監督權、彈劾權等憲法權力。

未來中國的議會第二院，稱參議院，是非民選議院，由120人組成，採行智識原則，從知識團體、教育團體、宗教團體和社會賢達中推舉產生本院議員。這個方案，受美國先賢啟發，但制度上單列出來，以擔當超越黨派政治、把握國家長遠利益之功能。第二院將擁有立法權、人事同意權、締約權、戰爭權、實施緊急狀態權、大赦和特赦批准權、監督權、彈劾權等憲法權力。

未來中國的議會第三院，稱省際聯合議院，100人組成，採行地區原則，由各省推舉議員，代表地區利益，同時又平衡地區利益。這種安排在中國這樣一個地區差異很大的國家，實屬必要。但作為民意代表機構，第三院體現的是兼顧民權和大國治理的雙軌共和制要求，而非美國式或俄羅斯式的聯邦制要求（關於雙軌共和制，這個系列文章的後文還會介紹）。第三院將擁有的憲法權力包括立法權、行政區劃設置與變更批准權、徵稅權、審議權、監督權、彈劾權等。

議會對政府的監督

在以上方案中，徵稅權以及財政審議和監督權牢牢控制在第一院國民議院和第三院省際聯合議院手中，他們掌管公民上繳的公共財富，決定著這筆錢如何收、如何花，從源頭上杜絕政府可能的胡作非為；人事權、外事權控制在第二院參議院手中，意在避免總統在這些領域專權、獨斷；行政區劃設置與變更批准權獨屬於第三院，也體現立法對行政權力的制約；監督權、彈劾權由三院共同享有，同樣是為了加強對政府施政行為和政府官員個人行為的監督；此外，未來中國議會三院都將擁有中長期經濟社會發展規劃批准權，體現民意在國家發展問題上的最終決策地位。同時，鑒於過去在三門峽、三峽等大型水利工程立項、批准過程中的教訓，未來憲政中國的議會必須嚴把這類大型工程的審議和批准，三院都將擁有重大經濟、生態建設項目是否可以上馬、是否不應該上馬的決定權。

除了議會對政府的監督外，議會三院之間也有相互制衡的機制，政府也有必要的對立法機關的反制制度安排，限於篇幅，這裡就不講了。作者：張博樹