特朗普政府」極限施壓「的策略分析

     2019年5月5日，特朗普通過Twitter（推特）發布了兩條推文，表達出對中美經貿談判進展速度很不滿意，聲稱將從5月10日開始對從中國進口的2000億美元商品的關稅率（10%）增加至25%。5月10日，美國貿易代表萊特希澤發布了關於301條款行動的聲明，「根據特朗普總統的指示，美國將大約2000億美元的中國進口商品的關稅水平從10%提高至25%。總統還命令我們開始著手對從中國進口的幾乎所有剩餘產品提高關稅的進程，這些產品價值約3000億美元」。由此，特朗普政府對中美經貿談判的態度出現根本性反轉。在此新形勢下，我們需要對特朗普的對外經貿政策作出系統分析，從中找出可資的政策建議。
       一、特朗普政府外貿政策觀
      1、美國利益優先觀
特朗普政府以美國貿易逆差為由開創了「美國利益優先」觀。2016年11月9日，唐納德•特朗普當選美國總統，並於當年12月11日在勝選后首次接受福克斯新聞網（Fox News）專訪時，就對中國的貿易政策、貨幣政策等提出了嚴重批評。2017年1月20日，特朗普正式就任美國第45任總統，於當年3月31日，簽署了兩項關於貿易的行政令，聚焦美國貿易逆差問題，核心要求之一是評估雙邊貿易逆差形成的主要原因。由此，特朗普政府以美國貿易逆差和貿易不平衡為由，通過不斷發起對外經貿摩擦來實現其謀求的「美國利益優先」價值觀。「美國利益優先」觀主要包括：一是支持美國國家安全政策的貿易政策；二是減稅 以加強美國經濟；三是談判有利於所有美國人的貿易協議；四是執行和維護美國貿易法；五是改革WTO多邊貿易體系，以服務於美國國家利益。
      2、國家安全觀
       特朗普政府以商業秘密竊取、技術安全為由誇大了「國家安全」觀。2017年8月14日，特朗普簽署一項行政備忘錄，授權美國貿易代表羅伯特•萊特希澤重點調查在技術轉讓領域裡中國是否涉嫌違反美國的知識產權保護。8月18日，萊特希澤宣布將根據美國《1974年貿易法》第301條款，在涉及技術轉讓、知識產權和創新領域正式對中國啟動調查。此外，自2018年3月23日起，美國以進口鋼鐵和鋁產品威脅「國家安全」為由，決定對來自中國等國的進口鋼鐵和鋁產品加征關稅。由此，特朗普政府以「強制技術轉讓」「竊取知識產權」等影響國家安全為由，通過發起「301條款」「232條款」等調查來大談「美國國家安全」觀。美國USTR發布的《2018特別301報告》中聲稱，「商業秘密竊取威脅、削弱美國在全球的競爭力，並使美國的工作處於危險之中。商業秘密竊取進入關鍵的商業和國防技術也對美國的國家安全利益構成威脅」。
特朗普政府外貿政策是「美國利益優先」觀，輔以「國家安全」觀，並沒有什麼「政治正確」觀。一是美國對歐盟、加拿大等核心夥伴也發起經貿摩擦，並非僅僅錨住中國。從2018年6月1日起，美國對歐盟、加拿大和墨西哥的進口鋼、鋁產品分別徵收25%和10%的關稅。美國將持續關注鋼、鋁產品進口變化，並根據國家安全的需要調整徵稅措施。由此，美國在貿易問題上為謀取「美國利益優先」，已對傳統盟友開刀。2018年6月22日，特朗普稱「鑒於歐盟長期以來針對美國、美國公司和工人採用的關稅政策和貿易壁壘，如果歐盟不降低或者取消關稅和壁壘，我們將針對所有進口的歐盟汽車徵收20%的關稅」。相應地，各方作出了反制措施：歐盟從2018年6月22日起對自美國進口的部分產品加征關稅；加拿大從2018年7月1日開始對包括鋼、鋁在內的總值166億加元的美國產品徵收報復性關稅。二是美國也對俄羅斯、土耳其、印度等新興市場經濟發起經貿摩擦，而非僅鎖定中國。同期，美國違反自由市場規則和WTO規定，對俄羅斯、土耳其、印度等國的鋼鐵和鋁產品也加征關稅。2019年3月4日，特朗普政府終止了印度和土耳其的「普遍優惠關稅制」待遇。相應地，俄羅斯、土耳其和印度也對美國商品徵收報復性關稅。據此，特朗普政府對外發起經貿摩擦並沒有什麼「政治正確」觀，因而我們不應將中美經貿摩擦泛政治化。
3、「極限施壓」觀
特朗普政府對外經貿談判中奉行「美國利益至上」「極限施壓」觀，為達到目的，不擇手段。一是特朗普政府下的美國先後退出了TPP、巴黎氣候協定、聯合國教科文組織、《中導條約》等；二是特朗普以WTO需要改革透明度問題為由，甚至威脅退出WTO，以施壓改變WTO某些規則，試圖將美國國內貿易法凌駕於WTO國際規則之上。特朗普政府堅持「美國利益優先」觀，遵循對美國有利的就堅持，無利的則退出的「利益至上」法則。
事實上，2018年2月28日，特朗普政府在提交國會的年度貿易報告議程中明確提出，「在2021年之前尋求擴大貿易促進權，進行談判或修改貿易協定，使之公平、平衡；執行和維護美國貿易法，將繼續利用美國法律提供的所有工具來打擊不公平貿易；將積極努力解決貿易不平衡問題，促進公平互惠的貿易關係」。根據CNBC報道，2019年5月11日，「特朗普告訴中國現在就要在貿易問題上採取行動，否則在他的第二個任期內將面臨一個『更糟糕』的協議」。這集中彰顯出特朗普在外貿政策領域裡奉行「利益至上」，特朗普政府在對外經貿摩擦中秉持「極限施壓」價值觀，不惜採取混合手段，極限威脅以謀取其預設的經貿目標。
        二、特朗普政府對華經貿摩擦新動向
中美經貿摩擦不斷升級，儘管沒有調停的第三方，但是中美雙方仍舊排除障礙，經歷了九輪中美經貿高級別磋商和兩輪中美貿易副部級洽談，期間中美兩國元首達成重要共識。不過，我們需要清醒地認識到中美達成的一些共識是脆弱的，雙方仍需要保持高層溝通，積極尋求解決各自關切的經貿問題。
       1、中美前四輪經貿高級別磋商態勢是美方漫天要價、談而不和，充滿著不確定性

      2、中美兩輪副部級貿易磋商動向是為更高級別的對話鋪路

3、中美兩國元首達成的重要共識為中美解決經貿摩擦問題指明了原則方向，但具體落實仍是個艱難的談判過程

4、中美后五輪經貿高級別磋商動向是從落實兩國元首重要共識到開展談判協議文本

5、中美新兩輪經貿高級別磋商動向是從原先的擬逐條逐字討論協議文本反轉為中美經貿摩擦加劇

6、特朗普政府再度提高對中國商品的進口關稅，使得中美經貿磋商遭受巨大的挫折和挑戰

三、特朗普政府對華新一輪經貿摩擦加劇下可能的施壓手段

1、        進口關稅手段
美國將繼續維持和威脅對中國提高或擴展進口關稅。美國利用巨大的消費市場規模，將會繼續維持並施壓提高進口關稅的範圍和程度，以達到對中國出口商品的極限施壓。中美第七輪經貿高級別磋商結束后，2019年2月24日特朗普在推特上宣布，美國和中國的貿易對話在重要結構性問題上取得了實質性進展，他將推遲原定於3月1日提出的對華追加關稅。3月1日，USTR宣布對2018年9月起加征關稅的自華進口商品，不提高加征關稅稅率。5月9日至10日，中美第十一輪經貿高級別磋商期間，雙方在取消全部加征關稅、貿易採購數字應當符合實際以及文本平衡性三個中方核心關切的問題上仍存在重要分歧。雙方談判進展緩慢，令特朗普很不耐煩。5月5日，特朗普表示對從中國進口的2000億美元商品的關稅將從5月10日開始增加。特朗普還威脅對目前尚未涵蓋的另外3250億美元中國進口產品加征25%的關稅。5月10日，USTR發布通告正式對2000億美元中國輸美商品加征的關稅從10%上調至25%。據此，未來雙方在洽簽協議、具體落實過程中，中國將繼續面臨美方威脅提升進口關稅的巨大壓力。
2、        技術遏制手段
美國會不斷增強知識產權保護強度，遏制對中國的技術轉讓。美國憑藉知識產權保護的國際競爭戰略，不斷施壓中國增強知識產權保護、不得進行技術轉讓，以達到中國陷入出口中等技術商品的鎖定效應。美國把知識產權戰略作為國際競爭戰略的一部分，以期強化知識產權的國際保護，從而建立技術轉讓壁壘，鞏固其在國際競爭中的優勢地位，並積極尋求建立統一的國際知識產權保護體系，推進知識產權保護制度國際化，從而在知識產權保護領域內構建對中國獲得技術溢出和干中學效應的強大施壓。美國外國投資委員會（CFIUS）最新改革法案的提出者明確表示，此次改革主要是針對快速增長的中國對美直接投資。2018年伊始，螞蟻金服集團收購美國速匯金公司失敗、華為與美國電話電報公司合作破裂就是典型例證。未來中方在技術轉讓、知識產權保護上作出改革和改進的進程中，作為發展中國家，預計也將強烈訴求美方放鬆、乃至取消對華嚴格的出口技術管制政策，以及約束美國外國投資委員會對中資企業對美投資的惡意或差別審查等，以維護自身權益。究其原因，一是由美國商務部工業安全局擬定的針對關鍵技術和相關產品出口管制新框架，針對中國的意向較為明顯，如果執行，意味著美國出口管制政策被大幅擴大和增強。二是美國CFIUS最新法案改革主要是針對快速增長的中國對美直接投資，是美國政府對中國企業進行技術封鎖，以防止對美投資的中國企業從中獲取可能的技術溢出。
3、定罪匯率操縱手段
美國將在貿易協議中強行加入匯率規則，並施壓中國單方面承諾貨幣不貶值，中方未來將面臨外部不平衡調整的巨大壓力。特朗普不斷指責中國、歐盟和其他國家正在操縱貨幣匯率，使美國處於不利地位。2019年2月21日至24日，中美第七輪經貿高級別磋商中，美方已將服務業、匯率等議題列入協議文本，開展談判。2月27日，美國貿易代表萊特希澤對國會表示，美國正尋求將阻止中國讓人民幣競爭性貶值作為磋商的一部分。據此可知，特朗普政府將要求中國維持人民幣不貶值。2018年特朗普政府在修訂版的「USMCA協議」中已加入了貨幣部分條款。白宮國家經濟委員會主任庫德洛（Kudlow）說出了更多的細節，稱中國需要報告對外匯市場的任何干預。庫德洛說：「相關文件非常明確。我的意思是說，甚至像貨幣匯率協議這樣的事情也很明確。吉米（Jim Cramer），你知道，不再有匯率操縱，他們需要報告對外匯市場的任何干預。這是其中的一部分。」另據《華爾街日報》，作為中美貿易協議的一部分，中美兩國已達成了關於遏制匯率操縱的協議，中國若操縱人民幣匯率，則可能面臨懲罰。中國曾同意採取措施，更多地披露經濟活動，以避免出現匯率操縱。若如此的話，中國在調整外部收支不平衡方面將失去匯率調整這一重要的政策工具，未來將面臨外部不平衡調整的巨大壓力。
4、重構貿易新規則手段
美國會不斷拉攏和匯聚多方力量，欲意重構全球貿易新秩序。美歐日貿易官員已經進行了五輪貿易會談，重點聚焦於非市場導向的政策和做法、產業補貼和國有企業、技術轉讓政策和做法、數字貿易和電子商務，都旨在重構全球貿易新秩序，由此產生的貿易新規則將使得中國經濟處於非常嚴峻的不利形勢
四、應對中美經貿摩擦新動向的決策建議
一是堅持與特朗普政府磋商談判的大門始終是敞開的，在進行有理、有利、有節鬥爭的同時，目標是發展中國經濟、保持美國市場和擴大企業就業，以不談崩、談不崩作為底線。中美在第七輪經貿高級別磋商之後，就已轉向圍繞貿易協議文本開展談判。中美第八輪至第十一輪乃至更多輪次的經貿高級別磋商和會 談，都將圍繞貿易協議文本逐條逐字地進行磋商和談判，都旨在落實兩國元首達成的重要共識。但是，中美之間圍繞經貿磋商的問題分歧依然存在，並無法通過簽署一紙貿易協議文本就能夠解決。2018年中美第三輪經貿高級別磋商達成的「5.19聯合聲明」曾被特朗普單方面毀約就是很好的證明。2019年5月5日，特 朗普又發布兩條推文，突然轉變態度，對中國商品強征的關稅於5月10日開始從10%上調至25%，將中美經貿談判推到了懸崖邊緣。為此，中方需要有足夠的定力和耐心與美方進行更多輪次的磋商會談，並隨時準備好應對特朗普在中美經貿摩擦談判中毀約的反覆行為。美國目前是，未來仍將是中國外貿出口最大的目的地。據美方統計，2017年美中雙邊商品貿易額達6359億美元，比2016年的5782億美元增長10%。2017年美國對中國的商品貿易逆差仍高於美國對其他夥伴的貿易逆差，達3752億美元。特朗普就任總統一年後的2018年美國對華貨物貿易逆差為4192億美元，比2017年增長11.6%（增加436億美元）。美國對中國商品出口額為1203億美元，比去年下降7.4%（減少96億美元），而美國從華進口額為5395億美元，增長了6.7%。由此，中美貿易不平衡成為美國對華經貿摩擦的焦點之一。鑒於美國市場在中國對外出口中的極端重要地位，應以不談崩、談不崩作為中美經貿摩擦談判的底線。
二是中國需要營造國際一流的營商環境，堅持與美國主導的全球價值鏈全面掛鉤，並揭露特朗普政府正在破壞全球價值鏈。目前，美國決策層有一個傾向，就是希望擺脫對中國的供應鏈依賴關係，讓中美經貿關係「脫鉤」。具體表現是，美國此次對從中國進口產品加征關稅，只對極少數美國在華企業進行豁免，而對其他絕大多數美國在華企業、其他國家在華企業都沒有網開一面，其用意就是迫使這些企業迴流美國或轉移到其他國家，很可能導致這些企業將加工鏈條轉移回本國或者勞動力成本更低、產品享受最惠國待遇的國家或地區。假如真的出現包括美資企業在內的外資企業大舉轉移出中國，就不僅會直接損害外資企業為中國帶來的就業、技術溢出效應，更將直接導致中美經貿關係「脫鉤」、中國與全球供應鏈「脫鉤」的風險。對此，2018年9月24日，中方發表《關於中美經貿摩擦的事實與中方立場》白皮書曾指出，「中國將著力構建公開、透明的涉外法律體系，不斷改善營商環境；中國尊重國際營商慣例，遵守世界貿易組織規則，對在中國境內註冊的企業，一視同仁、平等對待；中國鼓勵包括外商投資企業在內的各類市場主體，開展各種形式的合作，並致力於創造平等競爭的市場環境；中國始終堅持保護外國投資者及其在華投資企業的合法權益，對侵犯外商合法權益的行為將堅決依法懲處」。並且，中國將以未來持續的進博會為契機，打造貿易自由化、投資便利化的國際一流的營商環境，促進中國行業企業與國際上游企業合作，更好地對接國際先進位造業的中間品和資本品進口，形成跨國企業持續對華投資的吸引力。參照世界銀行發布的《2019年營商環境報告》，中國大陸的位次已大幅上升，位列第46位。因此，我們要堅定保護外商在華合法權益，致力於營造世界一流的營商環境，加上中國巨大的消費市場，以及中國在全球供應鏈中的重要地位，有充分理由相信良好的中國經營環境將吸引外資留在中國，從而維持好中國與美國主導的全球價值鏈掛鉤。
三是中國需要通過深化改革開放再創經濟輝煌，不要為「美國利益優先」戰略下特朗普對華經貿摩擦升級所中斷。現實世界中，特朗普政府很可能利用強勢美元升值期窗口和美國巨大的消費市場等優勢，不斷對華製造貿易摩擦等，中國作為世界第二大國別經濟體，又是最大的發展中國家和人口最多的發展中經濟體，怎麼辦？一方面，中國經濟「長大了」，就要面對煩惱、風險和挑戰；另一方面，在中美經貿摩擦中，中國需要明確定位自身發展中經濟地位、貿易大國地位和人口大國地位，需要進行有理、有利、有節的鬥爭，目標是發展中國經濟、維持好美國市場和擴大企業就業。
      四是中國需要審慎擴大金融服務業開放廣度、深度和時機，要做到放得開、管得住。按照「十年一個弱勢美元貶值期、交替六年一個強勢美元升值期」假說，則2015～2020年這六年是強勢美元升值期，特朗普政府很可能會不斷製造貿易摩擦甚至地區動蕩，重點惡化中國外貿和外資投資的不確定性，意欲修剪中國的「羊毛」。美國「剪羊毛」和「割韭菜」的強勢美元升值窗口期還剩不到兩年的時間了，中方需要審慎擴大金融服務業開放廣度、深度和時機，要始終將金融監管放在優先位置考量，做到放得開、管得住。再咬咬牙，繼續與美方進行貿易磋商，熬過這一年半的艱難時間，後面隨著美元弱勢調整周期的到來，世界將充盈著美元的流動性，中國的外貿和外資環境將在2020年末得到根本性好轉。究其原因，截至2019年2月美國國債總額已超過22萬億美元，已沒有國家有實力繼續大規模購買美國國債，結果要麼是美中重新磋商談判、期待著中國等東亞國家繼續購買些美國國債，要麼只能是美聯儲自身大規模購買美國國債，同時大規模向市場注入美元流動性。
      五是中美雙方需要重視在禁毒領域、朝鮮半島無核化等重大問題上的更重要的合作。中美兩國作為現有國際經濟秩序的締造者和積極建設者，需要積極通過高級別磋商談判來緩解雙方經貿摩擦張力，以避免中美經貿摩擦升級加劇影響到其他領域更為重要的合作。