美國插手台灣地區領導人選舉回顧與展望

美國插手「台灣選舉」是一種複雜的政治現象。

　　中評社╱題：美國插手台灣地區領導人選舉回顧與展望　作者：郭震遠（北京），中國國際問題研究院研究員、本刊學術顧問

　　1996年3月，台灣第一次「直接選舉」地區領導人（以下簡寫為「台灣選舉」）以來，迄今已經歷了五次此類選舉，這五次「台灣選舉」都有美國插手，併產生了不可忽視的影響。由此，美國插手成為了「台灣選舉」的一個重要特點。

　　事實表明，美國插手「台灣選舉」是一個複雜的政治現象，插手的直接原因、形式、力度，特別是其影響，都與中美關係、兩岸關係、美台關係，以及台灣島內政局等因素有密切聯繫。所以，美國五次插手「台灣選舉」都有不同表現。筆者主要根據公開資料，分析美國五次插手「台灣選舉」的歷史事實，建立把握這一複雜政治現象的基本框架，為正確判斷美國如何插手2016年「台灣選舉」提供參考。

　　柯林頓政府插手1996年的「台灣選舉」

　　在李登輝主導下，1996年3月舉行了第一次「台灣選舉」。台灣很多人，以及很多美國政界人士，都把這次選舉標榜為台灣「實現民主化」的標誌，但實際上這是李登輝背棄一個中國原則，推動台灣成為「獨立的主權國家」的重要一步。柯林頓政府積極插手了這次「台灣選舉」，具有與以後幾次美國政府插手「台灣選舉」很不相同的特點。

　　柯林頓政府插手「台灣選舉」，最突出的特點就是動用武力進行干涉。在這次選舉投票日之前的3月中旬，柯林頓政府調集兩個航母戰鬥編隊，到達台灣海峽南入口附近海域會合，中國也做好有效反擊的充分準備，出現了1958年8月台海危機以來中美第一次瀕臨兵戎相見邊緣的嚴重危機。

　　為化解危機，中美高層進行了密集溝通，最終在選舉投票日前數日，兩個航母戰鬥編隊在台灣海峽南入海口附近海域，停留一天多之後，自行後撤，危機得以消除。

　　柯林頓政府武力干預1996年3月的「台灣選舉」，清楚反映了他們對於冷戰後的中國、中美關係，以及中美關係中的台灣問題，都只有十分膚淺的認識。實際上，在柯林頓的第一個任期內，他基本上還是以「阿肯色州長」的眼光，認識和處理這幾個十分重大的戰略問題。在短短几年中，一方面因「人權問題」、「貿易問題」等等與中國衝突不斷；另一方面又不斷提升美台關係，鼓勵、支持了李登輝的「台獨」行徑。特別是1995年6月批准李登輝以「校友」身份訪問母校康奈爾大學，大為鼓舞了其「台獨」氣焰，嚴重損害了中美關係。正是在這基礎上，柯林頓政府武力干涉，插手1996年3月的「台灣選舉」，扮演了李登輝「保護者」的角色。

　　在柯林頓政府武力保護下，李登輝以54%得票率勝選，從此以「民選」領導人自居，肆無忌憚地推行「台獨」政策，直至1999年7月拋出「兩國論」，徹底暴露了「台獨」分子面目。李登輝在把台灣社會經濟發展搞亂的同時，把兩岸關係推入了以「統獨」鬥爭為核心的嚴重對抗，台海局勢直到2008年一直是東亞重大熱點之一，成為對美國的重大戰略牽制因素之一。但是，柯林頓政府從這場危機中對於中國、中美關係，以及中美關係中的台灣問題，卻有了更深刻、正確的認識。1998年10月江澤民主席訪美，兩國達成建立「建設性戰略夥伴關係」共識。同時，柯林頓政府宣布了對台灣問題的「新三不政策」，即「不支持兩個中國或一中一台，不支持台灣獨立，不支持台灣加入聯合國」。柯林頓政府的重要政策調整，對於中美關係，對於中美關係中的台灣問題，都有深遠的積極意義。而且，以後歷屆美國政府插手「台灣選舉」，都沒有再次引發類似的危機。

　　柯林頓政府插手2000年「台灣選舉」

　　由於李登輝1999年7月拋出「兩國論」，激發大陸強烈反擊，兩岸關係陷於1988年開始緩和以來最嚴重危機。同時，李登輝在台灣島內推行的社會經濟政策，導致台灣經濟增長停滯、社會問題叢生，他還在國民黨內拉幫結派，製造分裂。最終，在2000年3月的「台灣選舉」中，陳水扁作為民進黨候選人，標榜所謂「新中間路線」，利用國民黨的分裂，以39.3%的相對多數，贏得選舉。這是台灣第一次政黨輪替，一貫鼓吹「台獨」的民進黨贏得了執政地位，對兩岸關係產生強烈震撼。

　　陳水扁勝選、民進黨成為執政黨，完全出乎柯林頓政府預料。投票日之前，柯林頓政府繼續扮演台灣「保護者」角色，但不是動用武力，而是利用適當機會多次強調、支持「民主鞏固」的台灣；通過「台灣安全加強法案」等等。而在選舉結果揭曉后，柯林頓政府則對兩岸都開展、加強「預防性外交」。在密集向大陸派遣高官，以防止大陸對台海局勢發生「誤判」的同時，柯林頓政府高度重視通過向台灣派出的重量級人士，明確要求陳水扁的就職演說中，必須對美國做出保證：「不會宣布『獨立』、不會更改『國號』、不會推動『兩國論入憲』、不會推動改變現狀的『統獨公投』、也沒有廢除『國統會』與『國統綱領』的問題」，即「四不一沒有」。陳水扁曾宣稱，他的「就職演說」，將「讓美國滿意，讓國際社會滿意，讓中共沒有藉口」。後來事實表明，柯林頓政府對陳水扁的「四不一沒有」並不滿意，卻確實稍稍鬆了一口氣，因為台灣局勢並沒有因陳水扁執政而立即更加緊張，不過不到一年的時間，台海局勢陷入更加緊張的局勢，但這已與柯林頓政府無關，而是小布希政府面對的更大難題了。

　　小布希政府插手2004年的「台灣選舉」

　　2000年5月陳水扁開始執政后，雖然做出「四不一沒有」承諾，但其「台獨」本性沒有改變，繼續在多個方面推進「台獨」政策。1999年5月，在陳水扁大力推動下，民進黨八屆二次全代會通過「台灣前途決議文」，強調「台灣是一主權獨立國家」，這成為陳水扁執政后兩岸關係政策的核心內涵；2002年8月，陳水扁拋出「一邊一國論」，聲稱「台灣跟對岸中國一邊一國，要分清楚」。隨後大肆推進「烽火外交」、「公投制憲」、「防禦性公投」等等，「台獨」氣焰十分囂張，兩岸關係進一步高度緊張。

　　2001年1月小布希就任美國總統后，曾一度推行親台政策，諸如推出60億美元的對台軍售、宣稱「全力保衛台灣」等等。但2001年9月的「911事件」后，國際反恐戰爭迅速成為小布希政府戰略的重中之重，中美關係迅速得到重大改善。陳水扁的一系列「台獨」操弄，在導致台海局勢高度緊張的同時，日益明顯地企圖將美國拉入其與大陸的嚴重對抗之中，完全置美國的利益於不顧。2003年以後，隨2004年「台灣選舉」的臨近，陳水扁更積極地操弄各種「公投議題」，諸如「新憲公投」、「軍購公投」、「入世衛公投」等等，與小布希政府的利益衝突日益尖銳，以至於小布希本人稱陳水扁為「麻煩製造者」。在2004年3月「台灣選舉」之前較長的一段時間內，小布希政府的高官們，紛紛密訪台灣，申明美國立場，對陳水扁施加壓力，要求其取消「公投」，或至少更改「公投」題目和措詞。最終雙方勉強達成妥協，陳水扁堅持進行「公投」，但將之調整為「和平公投」，對其措詞也有調整。最終，陳水扁利用「兩顆子彈」事件，以0.2%的差距勝選而實現連任，但所謂的「公投」卻沒有通過。投票日後第三天，小布希政府低調宣布接受陳水扁連任的「選舉」結果。

　　小布希政府插手2008年的「台灣選舉」

　　陳水扁2004年3月贏得連任后，「台獨」氣焰完全沒有收斂，而是更加囂張。從2004年6月開始，陳水扁、呂秀蓮、游錫堃以及李登輝大肆散布關於「正名」、「制憲」的「台獨」言論，諸如「台灣中華民國」、「中華民國就是台灣」、施政主軸「就是落實台灣主體性」、兩岸最好像冷戰一樣有「恐怖平衡」，以及「中華民國就是台灣，台灣就是中華民國」等等。2006年1月，陳水扁拋出「廢除國統會與國統綱領」的「廢統思考」，后在美國壓力下於實施時改稱「終統案」。2006年9月陳水扁宣稱，修憲須考慮處理「有關領土範圍的規定」。2007年3月陳水扁提出「四要一沒有」，即「台灣要獨立、台灣要正名、台灣要新憲、台灣要發展，台灣沒有左右的問題、只有統獨問題」，完全背棄了其2000年5月做出的「四不一沒有」承諾。2007年6月陳水扁公開提出，將於次年「台灣選舉」時，舉行「以台灣名義加入聯合國之公民投票」，即「入聯公投」，並於7月正式向聯合國遞交了「以台灣名義加入聯合國」的申請書，在2008年3月「台灣選舉」的同時，舉行了這一「公投」。陳水扁在其第二任期推進「法理台獨」的倒行逆施，遭到大陸強有力反制。2005年3月大陸通過並實施「反分裂國家法」，賦予反「台獨」、反分裂鬥爭以國家法的高位階法律地位，在國際上有效地進行反「台獨」、反分裂鬥爭，不斷壓縮台灣的「國際空間」。特別是大力強化對台軍事鬥爭準備，成效卓著。在這四年中，台海局勢始終處於高度緊張之中，甚至出現大陸可能對陳水扁進行「斬首行動」的傳言。

　　在陳水扁第二任期中，美台關係嚴重下滑，小布希總統及其政府高官，多次公開指責陳水扁「違背承諾」、「不負責任」、是「麻煩製造者」等等，以至於美、台雙方都有不少人認為「美台關係近於破裂」。主要原因首先是，美國深陷伊拉克與阿富汗兩場戰爭，陳水扁在台海製造事端，不僅將把美國拖入新的更大麻煩，而且也導致中美衝突，必將嚴重損害美國利益；其次是，陳水扁出於自身政治算計，一再背棄對美國的承諾，置美國的利益於不顧，導致小布希政府與其的政治互信蕩然無存。所以，到2008年3月「台灣選舉」之時，小布希政府必然支持被他們認為「政策具有可預見性」的國民黨候選人馬英九。在競選過程中，美國在台協會台北辦事處（AIT）為民進黨攻擊馬英九的「綠卡事件」解套，只是一個不大事件，但表現了對馬的支持。

　　奧巴馬政府插手2012年的「台灣選舉」

　　2008年3月的「台灣選舉」，實現了台灣的第二次政黨輪替，馬英九勝選，認同九二共識、堅持一個中國、反對「台獨」的中國國民黨在台灣重新執政。由此，兩岸關係進入和平發展歷史新時期。四年中，兩岸建立了基本的政治互信，台海緊張局勢基本緩解；兩岸經貿交往合作、人員交流在實現機制化，簽訂19項協定基礎上，進一步發展，已達到很大規模；大陸對於台灣的「國際空間」問題，表示了善意的理解，逐步有所放鬆。總之，兩岸關係進入1949年以來的最好時期。

　　馬英九在台灣執政后，美台關係較快得到修復。首先，馬英九的兩岸關係政策以及其它對內對外政策，具有較明顯的穩定性、連續性，因而被認為是「可預見的」，美台互信得以重建。其次，馬英九改善與大陸關係，不與大陸對抗，而是積極推進兩岸交流、交往的兩岸關係政策，有利於台海和平穩定，符合美國利益，受到奧巴馬政府肯定和支持。所以，2012年「台灣選舉」的競選開始后，民進黨候選人蔡英文儘管聲勢很大，一度似乎有勝選的希望，但她在兩岸關係政策方面，堅持民進黨一貫「台獨」立場，只是企圖以空洞、抽象的論述「和而不同、和而求同」等予以掩飾。這招致奧巴馬政府的懷疑與擔心，認為如民進黨重新執政，台海局勢將重陷緊張。在蔡英文2011年9月訪美后，奧巴馬政府以在媒體放話的方式，公開表示了他們的懷疑與擔心，對其勝選造成不利影響。同時，奧巴馬政府採取了一些支持馬英九的措施，如提高訪台官員級別、給予台灣民眾訪美免簽證待遇等等，在一定程度上有利於馬英九勝選。最終馬英九以80萬票差距勝選。但這當然並不只是因為得到美國支持。

　　美國政府插手「台灣選舉」的歷史回顧

　　以上對於1996年以來五次美國政府插手「台灣選舉」的分析表明，儘管這五次插手的直接原因、形式、力度，特別是影響各不相同，但在深層次上顯示了幾個值得重視的結論。

　　美國五次插手「台灣選舉」的過程，越來越清楚的顯示了，企圖通過美國插手，保持台海和平穩定，維護美國在台灣問題上的根本利益，是美國插手「台灣選舉」的直接目的。如果說柯林頓政府插手1996年3月的「台灣選舉」，直接目的並不清晰，甚至還很混亂，既要「保護」李登輝以「支持台灣的民主」，也試圖保持台海局勢和平，但這兩個目標相互矛盾、抵觸。事實證明，此後十二年的台海緊張局勢，很大程度上與1996年3月柯林頓政府「保護」李登輝相關。因為李登輝、陳水扁等「台獨」頭面人物都認為，美國一定會「保護」他們。柯林頓政府目的的混亂，反映了當時他們對兩岸關係、中美關係認識的模糊。但以後四次美國政府插手「台灣選舉」的目的，越來越明確地聚焦於維護台海和平。事實證明，這一目標符合美國在台灣問題上的根本利益。這一目的的確定，表明美國政府，無論是民主黨政府，還是共和黨政府，對於中美關係中的台灣問題、對於中美關係，都有了比較符合實際的認識。

　　1996年3月以來的事實表明，美國政府插手「台灣選舉」，能否有效遏阻台灣島內「台獨」勢力的發展勢頭和影響，是能否在「台灣選舉」中，甚至其後保持台海和平的決定性因素。如前所述，1996年3月柯林頓政府插手「台灣選舉」，為李登輝提供「保護」，使其在得以繼續執政的四年中，肆無忌憚地推進「台獨」政策、拋出「兩國論」。此後，陳水扁相繼執政八年，雖然推進「台獨」的心情同樣急切，但實際的氣勢則明顯不及李登輝。這固然與大陸卓有成效的反「台獨」、反分裂鬥爭直接相關，也與小布希政府在「台灣選舉」中對陳水扁「台獨」言行相應的遏阻行動有不可忽視的聯繫。

　　美國政府五次插手「台灣選舉」的目的、形式與力度，都與當時的兩岸關係，以及相應的台海局勢密切相關。具體而言，兩岸關係緊張、台海局勢動蕩無論民主黨政府還是共和黨政府，保持台海和平的需要就更加迫切，因而相應的行動更為明確，力度更大；如果兩岸關係相對緩和，台海局勢相對穩定，美國政府保持台海和平就相對較少急迫感，關注的重點將在於「預防性」，而不在於「急迫性」，即更為關注可能的台灣地區領導人未來的政策走向，而不是現實的政策表現。2003年3月、2004年3月和2008年3月，美國政府插手「台灣選舉」為上述第一種情況，而2012年1月美國政府插手「台灣選舉」為第二種情況。原因在於，這兩種情況對於保持台海和平，這一美國根本利益，有著不同的影響。

　　從根本上說，美國政府對中國和中美關係的重視程度，是決定美國政府插手「台灣選舉」目的、形式和力度深層次的決定性因素。台灣問題是中美關係特有的、最敏感的、最重要的干擾因素。保持台海和平，就是減少台灣問題對中美關係干擾的最直接、效果最明顯的措施。顯然，美國政府越重視中國和中美關係，就必然越重視保持台海和平，就必然對於插手「台灣選舉」的目的、形式和力度，產生決定性影響。1996年3月柯林頓政府插手「台灣選舉」目的混亂、形式錯誤，並且後續效果不好，從根本上與他們對冷戰後的中國和中美關係認識混亂密切相關。以後，隨柯林頓政府、小布希政府，以及奧巴馬政府，對中國和中美關係的日益重視，美國對中美關係中的台灣問題，以及保持台海和平隨之日益重視，因而再插手「台灣選舉」時，明確以保持台海和平為目標，以向地區領導人選舉的候選人施加影響為主要形式。這也決定了，2000年3月「台灣選舉」以來，美國政府的四次插手「台灣選舉」主要都是針對民進黨候選人，因為他們的相關政策都有損美國利益。

　　美國政府插手「台灣選舉」，是一種極不正常的現象，這是美國插手台灣問題，干涉中國內政的一個具體表現。柯林頓，小布希、奧巴馬三位美國總統，五屆美國政府，五次插手「台灣選舉」的事實表明，這種插手確實產生了影響，但影響又確實有限。實際上，美國的插手對於「台灣選舉」的直接結果，即哪個候選人當選，基本沒有影響。那種認為不通過美國「面試」，就不會當選的認識，完全沒有事實根據，只不過是有心人士杜撰的說法。一些人認為，蔡英文2012年敗選的決定因素是沒有通過美國「面試」。這一認識不能成立，因為當時美國的插手，不可能造成80萬選票的差距。對於候選人當選后的政策走向，美國政府的插手確實有影響，但也有限，陳水扁十分媚美，但實際上其兩岸關係政策，基本上還是自行其是，只是在遭受美國強大壓力時有所收斂、調整而已。

　　對於奧巴馬政府插手2016年
　　「台灣選舉」的展望

　　隨7月19日洪秀柱被確認為國民黨候選人，2016年的「台灣選舉」正式開始。但早在2015年3月，通過一些相關人士發表言論，奧巴馬政府就已開始插手2016年的「台灣選舉」。可以對其前景做出展望。

　　2015年1月到3月期間，蔡英文打破2012年1月敗選后，對於兩岸關係政策三年的沉默，多次公開談及民進黨的兩岸關係政策。要點是：民進黨重視保持台海和平穩定，推進兩岸交流交往；完全迴避,隻字不提九二共識；強調維護「台灣的獨立主權國家地位，是民進黨最優先事項」。3月中下旬，多位美國AIT前官員，包道格、卜睿哲、施蘭旗等，紛紛批評蔡英文上述講話表現的其兩岸關係政策。他們認為「鼓勵兩岸持續合作很清楚是美國利益」，蔡英文須「形塑縮小台灣和大陸分歧」的政策，應讓台灣民眾「明白」民進黨的相關政策。面對這些批評，蔡英文被迫做出了一些調整。2015年4月5日民進黨秘書長吳釗燮自美返台，9日蔡英文即提出「維持兩岸現狀」作為其兩岸關係政策的「基本原則」，並在5月底、6月初的訪美行程中，對此大加宣揚，而且不再提及台灣的「獨立的主權國家地位」。顯然上述人士的干預，對蔡英文的兩岸關係政策表述產生了較明顯影響。但對於如蔡英文勝選，民進黨重新執政，其實際的兩岸關係政策究竟如何，特別是大陸將做出什麼反應，美國方面依然感到很不確定。對此，包道格、葛萊儀等相關人士已表示越來越多的擔心。

　　以上實際事態發展表明，奧巴馬政府插手2016年的「台灣選舉」，與1996年3月以後的前四次的美國政府插手「台灣選舉」比較，已經表現出了幾個值得注意的特點：

　　第一，奧巴馬政府開始插手時間大為提前。以前四次，都是在選舉的競選活動已經開始后，一般是投票日前的最後三四個月，而這一次則大大提前了，在競選活動遠未開始，國民兩黨的候選人都未正式確定的3月份即開始插手。

　　第二，插手的方式是以AIT前官員為主，對民進黨最可能的候選人蔡英文的兩岸關係政策，進行密集批評。如前所述，在2015年3月中下旬，對蔡英文的兩岸關係政策進行了密集批評，促使其將之改變為，強調以「保持兩岸關係現狀」，作為民進黨處理兩岸關係的「基本原則」，並在蔡五六月份訪美期間進一步明確為「保持中華民國憲政體制不變」。

　　第三，奧巴馬政府的干涉前四次一樣，仍然集中針對民進黨，矛頭所向更集中於蔡英文的兩岸關係政策，而且直言不諱，這一政策不能損害美國利益，表現出更明確的「預防性」。

　　這幾個特點的出現，清楚反映了奧巴馬政府插手2016年「台灣選舉」的基本考慮。首先，奧巴馬政府判斷，2016年1月「台灣選舉」蔡英文勝算明顯更大，民進黨很可能重新執政。這一判斷是奧巴馬政府插手2016年「台灣選舉」的出發點，對前述三個特點都有直接的重要影響。其次，過去七年多的台海局勢和平穩定，符合美國利益，受到奧巴馬政府肯定。面對民進黨可能重新執政的前景，繼續保持台海局勢和平穩定，必然是奧巴馬政府插手2016年1月「台灣選舉」的重點。第三，1996年3月「台灣選舉」以來的事實表明，台灣執政者如果挑釁大陸，就不會有台海局勢和平穩定。所以，奧巴馬政府插手2016年「台灣選舉」，將力圖控制蔡英文勝選后，可能對大陸的挑釁。

　　現在到2016年「台灣選舉」的投票日還有幾個月時間，國民兩黨候選人的相關政策都沒有出台。奧巴馬政府已經開始的插手行動，實際主要是預防性的。可以預料，當蔡英文的相關政策推出后，奧巴馬政府肯定還會有新一波的插手行動。但必須看到，正如前五次美國政府插手「台灣選舉」，都成效有限一樣，奧巴馬政府插手2016年「台灣選舉」的成效也將是有限的。如果蔡英文勝選，民進黨得以在台灣重新執政，他們現在對美國做出的承諾，能多大程度上兌現，完全不確定。其實，這正是奧巴馬政府最擔心的。

　　（全文刊載於《中國評論》月刊2015年10月號，總第214期）