中國的「全面兩孩」落定 社會撫養費徵收「新規」將出

「委里的分管領導這兩天會對『全面兩孩』政策進行詳細的解讀。」10月29日晚8時多，國家衛計委宣傳司司長毛群安在接受《中國經營報》記者電話採訪時，如是表示。

此時，位於北京市海淀區知春路上的國家衛計委3號辦公樓（原國家計生委）正燈火通明。 幾乎在同時，微信群、朋友圈被「全面兩孩」刷屏。記者所在的一個「人口與未來」的微信群中，群友用發紅包的方式表達對兩孩政策進一步放開的認可。

10月29日，為期四天的十八屆五中全會閉幕，會議公報指出：促進人口均衡發展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。2013年11月，十八屆三中全會宣布啟動實施「單獨兩孩」。

多項法規涉及銜接問題

在不少專家看來，此次人口計生政策的調整並不突然。2013年11月，十八屆三中全會宣布啟動實施「單獨兩孩」，但「逐步調整完善生育政策」的目標實為兩孩政策的進一步放開埋下了「伏筆」。

專家認為，「全面兩孩」政策的實施，將有助於提升生育率，進而為我國產生新的人口紅利，拉動經濟增長。但其對生育率提高、緩解老齡化問題的作用有限。

據了解，國家衛計委等相關部門將修改完善與人口計生政策調整相關的法律法規，做好政策的銜接。

國家衛計委副主任王培安10月30日表示，根據黨的十八屆五中全會的決策部署，需要修訂《人口與計劃生育法》及其配套法規，依法組織實施。

目前我國現行的人口計生領域最重要的法律法規是《人口與計劃生育法》，其第十八條規定：國家穩定現行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。

這一規定也作為社會撫養費徵收的法律依據。《人口與計劃生育法》第四十一條規定：不符合本法第十八條規定生育子女的公民，應當繳納社會撫養費。

去年，國家衛計委對《社會撫養費徵收管理辦法》做了一些修改。去年11月，修訂后的《社會撫養費徵收管理辦法》徵求意見稿通過國務院法制辦在網上向全國公開徵求意見。據了解，該《辦法》修訂后將上升為國務院條例。

日前也有報道稱，在五中全會前，國家衛計委已召開內部座談會，議題涉及生育政策調整后社會撫養費徵收如何銜接等問題。

記者注意到，不少政策條例掛鉤人口計生政策，如最近修訂的《中國共產黨紀律處分條例》之前的政策；由國務院發布、2007年6月1日開始實施的《行政機關公務員處分條例》第三十三條規定，違反規定超計劃生育的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開除處分。

上述黨紀政紀處分的相關條例所依據的計劃生育政策，還都是現行的《人口與計劃生育法》。

1980年，黨中央發表《關於控制我國人口增長問題致全體共產黨員共青團員的公開信》，提倡一對夫婦生育一個子女。1982年，計劃生育被確定為基本國策，並寫入《憲法》。

或參照「單獨兩孩」政策實施

10月29日晚，有地方省級衛計委相關負責人向記者表示，生育政策的調整還需要全國人大會議審議並表決通過，真正實施或要到明年3月後。

不過有專家告訴記者，理論上是這樣的流程，但各省人大可以召開專門的特別會議通過「全面兩孩」政策。

「實施『單獨兩孩』政策的時候，一些省份被安排在後面啟動實施新政，他們意見很大。具體的流程是要走，但不一定是需要兩會的全體會議。」該專家向記者透露。   

有媒體報道，國家計生委下屬的中國人口與發展研究中心主任姜衛平10月29日透露，「全面兩孩」的落實應該是參照「單獨兩孩」政策的實施。

記者梳理了「單獨兩孩」的落地程序：2013年11月15日，十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策。 隨後，2013年12月28日，第十二屆全國人大常委會第六次會議審議並表決通過了關於調整完善生育政策的決議，並要求各省啟動地方人口和計劃生育條例的修法程序。

「單獨兩孩」政策依法啟動實施后，地方人大陸續修訂人口計生條例，但節奏有快又慢。

2014年1月，浙江、安徽、江西三省率先啟動「單獨兩孩」政策，當年3月~6月，多數省份集中實施，11月份西藏政策落地。

據了解，目前全國實行了一孩生育登記。王培安表示，實施「全面兩孩」政策后，取消二孩審批，實行生育登記服務制度，具體登記辦法由各省（區、市）制訂。

他還表示，對自願生育一個孩子的夫妻，不再發放《獨生子女父母光榮證》，不再享受獨生子女父母獎勵費等相關獎勵優待政策。之前已經領取《獨生子女父母光榮證》的，繼續按規定的條件、標準、年限，享受各項計劃生育獎勵優待政策。已經領取《獨生子女父母光榮證》要求再生育的，不再享受獨生子女父母獎勵優惠待遇，此前享受的不退還。

專家：實施效果不能高估

全面實施兩孩政策已箭在弦上，那麼該計生新政將對人口形勢有多大影響？目前學界對此說法不一。

據媒體報道，人口學專家、美國霍普金斯大學生物統計學博士黃文政認為，「全面兩孩」實施后可能在2017年出現生育高峰。他預測，「全面兩孩」每年帶來的新增人口在300萬~800萬之間，估計中值為500萬。他的預測是基於人口普查和近年國家統計局數據，使用人口預測模型得出的。

北京大學人口研究所教授穆光宗告訴記者，「全面兩孩」政策實施后，近兩三年，新增出生人口不會如外界所言的會有400萬~500萬之多，雖然會有增量，但增長比較微弱。原因有兩方面：一是80后獨生子女的群體，有生育能力，但受經濟、非經濟等因素影響，生育意願降低；70后群體，有生育權利，但部分人已無生育能力。

中國社科院人口與勞動經濟研究所研究員王廣州承擔了這次「全面兩孩」政策調整決策支持的獨立研究。他告訴記者，基於他的研究，「全面兩孩」實施后，出生堆積主要發生在2017年、2018年，預計2017年、2018年新政策堆積出生人口430萬左右，超過800萬的可能性不大，更不太可能超過1000萬。

「此前有專家研究，認為『全面兩孩』政策實施后，新增出生堆積將超過3000萬，這也是國家衛計委將『單獨兩孩』作為過渡政策，而沒有直接實施『全面兩孩』政策的主要依據。」王廣州說。

王廣州在2011年時就曾進行過研究，並認為全國統一實行「單獨兩孩」政策后，每年政策新增人口在100萬左右，超過200萬的可能性不大；統一實行「全面兩孩」政策新增人口在600萬左右，超過1000萬~1200萬的可能性不大。

「這些結論與當時的其他研究團隊的結果有嚴重衝突。但實踐證明，我對『單獨兩孩』的估計是比較符合實際的。」王廣州說。

據記者了解，截至2014年12月底，全國有近100萬對單獨夫婦提出再生育申請。而根據政府此前的預計，「單獨兩孩」新政策推行后，每年將增加超過200萬個新生兒。

據了解，現階段，全國符合「全面兩孩」政策條件的夫婦約有9000萬對。按照國家衛計委的研究測算，實施「全面兩孩」政策，今後幾年出生人口總量會有一定程度的增長，最高年份的出生人口預計超過2000萬人，這是政策調整的預期效應。

據測算，符合「全面兩孩」政策條件的婦女約60%在35歲以上。

實施「全面兩孩」政策，短期可以直接拉動對婦幼健康、嬰幼用品、托幼服務、教育等領域的消費。長期看，到2050年，15~59歲勞動年齡人口將增加3000萬左右，有利於穩定經濟增長預期。

至於「全面兩孩」政策對人口形勢的影響效果，穆光宗向記者表達了不太樂觀的觀點。

「『全面兩孩』的實施效果不能高估，需要實行至少2~3年後再評估。」穆光宗認為。

穆光宗認為，政策雖將一定程度提升生育率，對緩解中國當前的老齡化等問題有所幫助，但並不能完全遏制當前嚴重的人口危機，對提升生育率、緩解老齡化等問題都不會太顯著。


「我國已經掉入低生育率陷阱，一時半會兒出不來，此次政策調整是對計生政策的改善，而不是根本變革。未來應鼓勵生育。」穆光宗認為，未來2~3年，「全面兩孩」政策將釋放高齡婦女生育意願，這些人已處於生育的臨界年齡，但這一群體是小眾的，「全面兩孩」恐再出現「單獨兩孩」遇冷的狀況。

他甚至認為，隨著我國經濟進入新常態，如果低生育率持續存在，未來人口形勢對經濟發展的挑戰將更加嚴峻。

穆光宗認為，全面放開兩孩后，應該儘快鼓勵生育。

黃文政也表達了類似的觀點，他認為，目前真正需要擔心的不是放開后出生人數的短暫反彈，而是生育旺盛期的女性數量將急劇萎縮，導致幾年之後新生兒數量再現上世紀90年代那樣的雪崩。因此，應該趁著現在生育旺盛期女性數量還未開始銳減，立即完全放開生育並儘早鼓勵生育。