王福重：如何看明白政府預算？

　　如果企業管理者和老闆看不懂財務報表，就不知道企業是否賺了錢，很可能被人忽悠。作為「國家的主人」，如果我們看不到、不關心、看不懂預算，也可能被忽悠，後果更嚴重！

　　不容易看懂的中國預算

　　預算，就是政府的收支表格（及說明），跟企業財務報表相對應，可稱為「國家財務報表」。不同之處是，企業的財務報表是實際發生的數字，而政府財政預算是計劃的數字，不是實際發生的，實際結果表現為決算。

　　如果企業管理者和老闆看不懂財務報表，就不知道企業是否賺了錢，很可能被人忽悠。作為「國家的主人」，如果我們看不到、不關心、看不懂預算，也可能被忽悠，後果更嚴重。

　　中國寬口徑的稅負（包括收費和基金等）世界前茅，如果稅收（寬口徑的）真的取之於民，用之於民，也就是提供公共物品，則稅負重就不是了不得的問題。比如法國的「稅收痛苦指數」，比中國還高，但是，法國（以及英國等歐洲國家）為期居民提供了完善的，近乎從搖籃到墳墓的福利，否則，難以想象，熱情洋溢，喜怒形於色，對政府百般挑剔的法國人，會做出怎樣的舉動來。

　　遺憾的是，中國納稅人在承受幾乎世界最高水平的稅負的同時，卻沒有享受到相應的公共服務。中國財政的公共屬性，並不顯著，或者說遠沒達到應該達到的水平。中國的養老保險、醫療保險、失業保險、基礎教育的支出水平，在世界範圍內幾乎是最低的。在這個意義上，中國的納稅人是最冤枉的。

　　何以見得？這需要仔細分析中國的預算。

　　原來中國的預算，只是一個表，全部收支都包括在這個表裡。後來，實行「改革」，從一個表，改成三個表。分別是公共財政預算、政府性基金預算，以及國有資本經營預算。

　　公共財政預算，也就是普遍意義上的預算，基本用稅收支付。這個預算可以有赤字，靠發行政府債券彌補。2012財政年度（中國的財政年度，是每年的1月1日到 12月31日，不過，審查批准中央預算是在每年3月，按《預演演算法》人大批准前財政部門可以預先進行收支。全國人大隻批准中央預算，地方預算由各地方人大審議批准。）全國公共財政收入113600億元，全國公共財政支出124300億元，收支差額8000億元，其中，中央公共財政赤字5500億元。

　　按照2012年的中央預算草案，公共財政預算的收入項目，主要是國內增值稅，國內消費稅，進口貨物增值稅、消費稅，關稅，企業所得稅，個人所得稅，出口貨物退增值稅、消費稅（實際上是支出，或者負的收入），以及非稅收入。主要支出項目有教育支出，科學技術支出，文化體育與傳媒支出，醫療衛生支出，社會保障和就業支出，住房保障支出，農林水事務支出，城鄉社區事務支出，交通運輸支出等。注意這是按照財政部門負責人的預算草案的報告。

　　預算草案報告里沒有，但實際上有的公共預算支出，還有「行政管理費支出」、「基本建設支出」、「企業挖潛改造和科技三項費用」、「增撥企業流動資金」、「地質勘探費」、「國有企業政策性虧損補貼支出」，除了行政管理費外，都是私人物品或者主要提供的是私人物品，這在市場經國家是難得見到的。以政策性虧損補貼來說，國企的政策性虧損和經營性虧損難以區分，常常是政策性虧損掩蓋了經營性虧損。

　　預算是分級次的，一級政府一級預算，中國共有五級政府相應的，就有五級預算。按照預演演算法律規定，只有中央公共財政預算，可以有赤字，用發行國債彌補。地方政府的公共預算，不允許有赤字，相應的地方政府也不能發債。不過，最近幾年，部分經濟實力強大的地方，如廣東省、浙江省等，已經過批准，可以發行地方債。但是，是否全部用於彌補公共預算赤字，還不清楚。

　　政府性基金預算。2012年（預算非決算數）全國政府性基金收入34，796億元，收入項目有鐵路建設基金、港口建設費、彩票公益金、大中型水庫移民後期扶持基金、中央農網還貸資金、國有土地使用權出讓收入、城市基礎設施配套費、地方教育附加。2012年全國政府性基金支出35，614億元（支出大於收入的部分由上年剩餘結轉下來的資金彌補），支出項目有鐵路建設支出，港口建設支出，彩票公益金的社會福利、體育、教育等社會公益事業支出，中央農網還貸資金支出，用國有土地使用權出讓收入安排的征地拆遷補償等成本性支出，農業土地開發整理和農村基礎設施建設以及補助農民等支出，教育支出，農田水利建設支出，保障性安居工程支出，城市建設支出。

　　政府性基金收入，是政府為特定目的而徵收的資金，專款專用，不能挪作他用。部分基金的實質是稅，只是名字不叫稅罷了，如大中型水庫移民後期扶持基金。其餘的是收費性質的。無論是稅，還是費，徵收的理由現在看，都值得推敲。政府為了做某些事情，而一般性的收入不夠。就採取基金的方式。這些事情，並不在財政支出的範圍之內，可以通過市場提供，如鐵路建設、港口建設等。很多基金徵收的目的，是臨時性的，可是到期又捨不得取消，就一直順延下來，如民航部門的機場建設費。一些基金是附著在商品的價格中的，如中央農網還貸資金就加在城市居民的電費中。而社會福利、教育、體育，本來就是公共物品或者准公共物品，應該由公共財政預算足額支付，加征基金是名不正言不順的，缺乏足夠的合理性。

　　國有資本經營預算。國有資本經營預算，是國有企業與財政之間的收支關係。以中央預算為例，中央預算只有中央企業的資本收益收支。按照2011年決算數，中央國有資本經營收入765億元，包括利潤收入和利潤收入和產權轉讓收入。加上2010年結轉收入35億元，使用的收入總量為800億元。中央國有資本經營支出769億元，支出項目包括國有經濟和產業結構調整支出，中央企業改革脫困補助支出，重大科技創新支出，重大節能減排支出，境外投資支出，安全生產保障能力建設支出，兼并重組支出，新興產業等發展支出，調入公共財政預算用於社會保障等支出。

　

　2011 年，中央企業實現利潤9000多億元，這些利潤，只上交中央財政700多億元，不到十分之一，剩下的，全部留在企業內部。按照央企的性質，央企的全部利潤，都該上交中央財政，至於會不會返還企業，返還多少，要根據整個財政情況，由人大會決定。央企2011年對全社會的貢獻實際只有40多億元，也就是調入公共財政預算用於社會保障的部分。還不到0.5%！央企佔有社會最寶貴的資源，從金融資產，到土地、礦產等等，最後只是上交了40個億回報社會。中央國有資本預算支出的所有其餘部分，都是在提供私人物品。如果央企和國企能獲得財政的支持，那為什麼私人企業就不能呢？這在邏輯上就說不通。

　　央企以及國企的利潤，首先要全部護著大部分上交財政，一旦成為財政收入，就與稅收一樣，用於公共需要，除非國企和央企的需要，有公共需要的性質，有公共物品的屬性，否則，不該再返還。如果國企和央企能把大部分利潤上交財政，在當前的體制下，把更多的國有資本收益用於補充社會保障，則公共財政預算的赤字就會大為減少，可以少發國債。國債的發行過多，會出現經濟學上的「擠出效應」，抬高利率，加劇資本稀缺，對資本市場和社會投資都有不利影響。

　　財政的功能或者存在的必要性是，政府通過財政支出，提供公共物品和服務，解決私人市場部門提供公共物品和服務的「市場失靈」亦即不足，促進社會公平。經常說，政府是為人民服務的，主要表現就是通過財政提供公共服務。如果財政的公共屬性差，政府為人民服務就大為失色了。

　　財政提供公共物品是個悖論，如果財政也提供公共物品，財政就沒必要存在。但是，在中國卻有某種合理性。中國長期實行計劃經濟，消滅了私人部門，幾乎消滅了市場，財政收入也幾乎全部來自國企，財政是市場的替代物，提供從私人物品到公共物品的全系列服務。所以，財政提供私人物品是一種「歷史的必然」。中國財政預算的理論基礎，是馬克思的《哥達綱領批判》，在這部著名的文獻中，馬克思為未來社會，也就是社會主義國家，提出了「社會產品扣除」設想，按照這個設想，整個社會的產品，在分配到個人之前，要由「共同體」，也就是政府扣除六大部分，這就是那個時候財政的所為了。這些扣除，既包括用於公共需要的部分，更多的還是私人物品屬性扣除。那個時候，還批判資本主義國家的財政是「吃飯財政」，而社會主義的財政是「建設財政」，所謂建設財政，就是搞經濟建設，前邊提到的 「基本建設支出」、「企業挖潛改造和科技三項費用」、「增撥企業流動資金」，是建設財政的主要標誌。其實，所謂財政，本質就是「吃飯」，而不是建設。吃飯，即政府運行、社會保障。那個時候，真的把事情的本質恰好搞反了，還自鳴得意。這個爭論，一直持續到本世紀之初。現在，爭論平息了，但是，作為後遺症，財政還在大量提供私人物品。把預算分門別類，在一定程度上，模糊或者混淆了財政的性質。

　　改革是搞市場經濟，政府和市場作用範圍開始分離，政府通過財政體公共物品，私人物品通過市場提供。但是，中國的市場經濟尚未最終完成，還在轉軌的過程中。還保留了大量的國企，特別是央企。鄧小平在1992年南巡講話中，說過著名的一段話，他說，不要爭論姓社姓資。那是針對傳統上被認為是自資本主義的東西，如股市、股份制、私人企業等，這些東西，社會主義也可以搞。但是，當1997年亞洲金融危機來襲，2008年世界金融海嘯肆虐，國企趁機做大做強，國進民退。這是現在，跟深刻反思的。國企實力如此強大，卻不為公眾服務，主要為自己賺錢。這是中國特色的財政之難。須知，對於公眾來說，無論怎樣分類，財政終究還是財政，財政對所有企業該一視同仁，沒有例外。國企，也終究是國企，不是一般企業，賺錢不是國企的目標，國企的本職是財政，不能過分強調國企也是具有獨立利益的市場主體。一旦收入進入財政預算，就具有公共屬性，就不再是企業和私人事務了。

　　必須說明一下，在中國所謂的財政收入，僅僅只預算收入。按照國際可比口徑，政府收取的全部收入，都是財政收入，而財政收入也是政府掌握的全部收入。在中國，政府掌握的收入除了預算收入，還有預算外收入。預算外收入沒有統計，最低的估計有預算收入的三分之一。如大量的政府性收費，而央企的利潤，大部分也遊離在預算外。

　　值得一提的還有地方債。追求GDP，而是不是公共服務，仍然是地方政府工作的中心。投資搞大項目，是資方政府的最愛。財政的窘境，不能阻擋他們的熱情。經營城市，是最新的理念。中國正在經歷城市化，地方政府利用了這個千載難逢的時機，建立融資平台，據說全國有三千多種這樣的平台，典型如城市投資公司等。一般的運作模式是，先用土地收入，購買土地，然後再以增值了的土地資產作抵押，獲得更多的貸款，比如1，000億的資金，最後可以放大到5，000億甚至10，000億的規模。截至2011年底，全國的地方債規模已經超過10萬億，而且三分之一在2012年到期。所以，雖然中國的銀行財務報表很靚麗，但是，投資者並不買賬，2011年市盈率在幾倍徘徊，有的還跌破了發行價。就是因為銀行是地方債的主要債權人，而壞賬不在少數，從長期看，是巨大的風險。儘管少數的地方債投資會形成優質資產，將來會盈利，也為地方經濟增長有基礎性貢獻。但是，其中蘊含的腐敗、濫用、劣質資產更驚人。所以，有人把中國地方債的的風險，與2012年接近破產地帶的希臘相提並論，這不是沒有一些道理的。這些債務，如何償還，如何結局，會不會成為中國經濟的泰坦尼克，需要仔細關注。

　　除了地方債，還有國家開發銀行的貸款、進出口銀行的貸款、鐵道部債券，四大資產管理公司（華融、東方、長城、信達資產管理公司）的貸款，這些政府性貸款和債券，加起來，2011年就有接近30萬億，占當年GDP的比重是74%。如果再加上，在養老保險上的欠賬，這個隱形債務，這些需要政府最終買單的債務佔GDP的比重恐怕已經接近100%。

　　「三公」及其他

　　腐敗有多種表現，如制度性的審批（北京大學的張維迎教授曾說，如果中國取消審批，GDP可年增長30%）、貪污、司法不公，但是，中國老百姓感受最直接的腐敗，是「三公」。如果要問，中國預算支出中，哪一項增長最快？答案始終是：行政管理費。「三公」即是行政管理費的一部分。

　　三公分別是:政府部門（含部分事業單位）的公務接待消費、公務車輛購置和運行經費（如修理、用油等）、政府部門人員因公出國（出境）經費。老百姓說的更清楚，三公分別是:公款吃喝、公款購車、公款旅遊。

　　過去們這些數字是保密的，公眾無從知曉。最近一些年，因為媒體的報道，也因為公眾的眼界漸寬，納稅人的意識覺醒，要求公開三公的呼聲不斷高漲。終於，2011年5月，國務院決定，2011年6月前，中央所屬的98個部門必須公開其2010年的三公決算數字。但是，到7月底，還有10個部門在拖延，到最後，還是有幾個部門沒有公布，原因解釋是涉及保密等。

　　按照公布的情況，中央各部門在2010年，三公支出合計94.7億元，其中公務接待15.28億元，公款購車61.69億元，因公出國17.73億元。總排行榜上，國家稅務總局名列第一，共花費21.66億元，海關總署第二名，5.03億元；國家質檢總局第三，4.19億元。分項看：公務接待，國家稅務總局以6.67億元，名列第一，每天平均吃喝267萬元；國家質檢總局第二，1.13億元；中國科學院第三，8，043萬元。公款購車：國家稅務總局第一，14.86億元，海關總署第二名，4.58億元，中國科學院第三，2.87億元。公款出國，國家體育總局第一，1.54億元；中國科學院第二，1.13億元，公款購車國家稅務總局也是第一，21.66億元，海關總署第二名，4.58億元。這些公開的三公支出，還只是在財政預算撥款之內的花費，一個公開的秘密是，各部門都有自利另外的三公渠道，包括小金庫，具體有多少，就無從知曉了。

　　已公布的還僅僅是2010年的數字，更重要的是公布歷年的數字，特別是公車的存量，某一年可能花費不多，那是因為原來買的太多，今年暫時沒有再購而已。

　　難怪全世界競爭最激烈的考試，就是中國的公務員開始。不管失望多麼渺茫，概率多低，但是一旦成功，收益太大太誘人了，只要入了門，好事自然來！過去說，「萬般皆下品，唯有讀書高」，現在是「萬般皆下品，唯有當官高」。成本-收益理性比較的結果，自然是考。而稅務部門和海關又是熱門中的熱門，因為福利實在太好。

　　先論公務接待費。公務接待不是不能有，比如國事訪問，就是必要的，但是，不能所有的官方活動，都要公款吃喝一番，更不用說大吃大喝了。公款吃喝的邏輯前提是，不是公務活動，就不用吃飯。如果這個邏輯不存在，就不該有大部分的公款吃喝。公務活動是一回事，吃飯是另一回事，吃飯是私事，人總歸是要吃飯的。才去過多種辦法，治理大吃大喝，比如規定什麼級別的幹部吃什麼水平的餐食，幾菜幾湯等等，但是，上有政策，下有對策，是國人尤其是官員的拿手好戲。公款吃喝從來就是大吃大喝，大吃大喝從來沒有停止過。

　　再說公款購車。公車比公款吃喝的必要性要大，某些情況下，沒有車，事情做不來。但是，在小汽車早已進入普通人家的時候，再專門花錢購置公車，合理性明顯不足。普通人能自己開車或者乘公交上班，憑什麼號稱人民公僕的公務員反倒不能？非要先天下之樂而樂，每天「屁股下面坐著一座樓」才能上班「為人民服務」?何況，公車私用，是私車的替代品，甚至不是官員而是差不多成了司機的專車，早就見怪不怪了。

　　大部分出國考察是沒必要的，沒有任何意義的。大部分官員，不需要有什麼國際化視野，走遍世界才知道怎麼為中國人民服務。多少出國探親，出國旅遊，假出國考察之名而行。四川市的副市長已經公款考察了60多個國家，這簡直是開玩笑了。

　　所以，三公支出，大部分是比必要，本不應該有的。但是，信息嚴重不透明，就顯得冠冕堂皇，重要而必要了。

　　儘管三公支出已經公開，不再是「國家機密」，值得歡呼。但是，公開的目的，不是公開本身，而是約束和減少它們。現在的公開，沒有達到這個目的。

　　三公信息公開存在的問題是：第一，籠統而無具體內容。要公開，就要詳細，不具體詳細，等於沒公開。比如公款吃喝，如果不說明吃喝的原因、參加的人數、吃喝的標準，公眾就無從判斷是否大吃大喝，是否合理和必要。公款購車，如果不說購買的品牌、價格、實際乘坐人、是否符合購買規定，每年的維護費用幾何，都該公開。出國考察，誰出國，是否有搭車的，去了那些國家，必要性如何，有何收穫，是否重複出去，都該交代。第二，缺乏審計監督，真實性不高。單單幾個總和的數字，掩蓋了其中的貓膩。比如表面看，大部分部門的公款吃喝不多，與人們的印象相反。2010年商務部的公務招待費只有108萬元，科技部只有191萬元，住房和城鄉建設部更只有16萬元！這值得高度懷疑。其實，大量的吃喝招待費，隱瞞在會議費、培訓費、住宿費裡邊，有的上級下來視察，下級豈能讓上級自掏腰包？購車和出國，可能是企業或者私人贊助的等等。三公的支出是否合理、合法，有無虛報瞞報，必須有專門的審計，才能令人信服，起到監督和約束作用。現在，還沒有這樣的機制。以出國考慮為例，有的部門公開的出國費用，只有幾十萬，是因為現在的會計科目中，沒有出國考察這個具體的科目，出國考察的實際花費，可能隱藏在其他的科目中。不是專業的審計人員，根本發現不了問題。

　　制定嚴格的公款吃喝條件，規定具體的公款宴請標準；拍賣現有大部分公車，在剩餘的公車上粘貼明顯的公務車標誌，防止私用；我們在國內很少簡單外國政府代表團，除非是國事訪問級別的，憑什麼中國官員那麼頻繁出國，規定出國的具體資格，次數，公示，取消大部分出國考察。

　　香港的經驗可資借鑒。2012年初，香港有大約16萬公務員，稱得上廉潔高效的團隊。2008-2010年，三年裡公款的宴請只有600萬港幣，每餐的主人和客人是誰，花費了多少錢，都必須列明。全港公寓7，000部公車，只有20多位高級官員有專車，除非高官本人在車內，否則家屬不能搭車。公務員出差的住宿、吃飯、交通燈，不是事後報銷，而是直接從已領取的膳宿津貼中自行支付。甚至公務員出差坐飛機的積分，也不屬於個人所有而要上交充公。香港打破了華人社會必定貪腐的魔咒，值得華人驕傲。這樣的清譽，跟香港有個廉政公署功勞甚大，這個機構天不怕地不怕，即使是特首也照查不誤，並且再細小的違法行為也不放過。

　　公開「三公」當然十分必要，起碼可以平息公眾的怨氣。但是，所有政府部門的支出，都應該曝露在陽光下，陽光是最好的消毒劑。比如會議費，國內的考察訪問費、形形色色的研討會、評審會、鑒定會等等。除了三公可能混跡其中，本身的合理性也大可懷疑。機關的會議多，開會已成公害，盡人皆知，有時候，連他們自己都不好意思了。開會很多時候只是習慣，官員多了，本身產生開會的需求，上級開了會，下級就得跟著開會貫徹落實會議精神。而所謂的貫徹，也就是用會議貫徹會議，文件貫徹文件，太多的會議，取得的唯一成果，就是確定了下一下開會的時間，當然表面上還得說，取得了圓滿成功云云。

　　如果美國加州州長率領一個官員代表團，去比如德克薩斯州進行「友好訪問」，後者的州長親切會見了代表團，並熱情宴請，過幾天德州代表團禮尚往來回訪，加州同樣熱情接待，美國的輿論恐怕會嘩然。而在中國，這似乎很稀鬆平常。一個地方的官員，搞好自己地方就夠了，到另外一個地方去訪問，所為何來，真有什麼值得借鑒的么？私事和公事無法分得清楚，徒徒浪費納稅人的錢，道理何在？

　　各國都有公務接待，公款購車，公款出國，但是，未聞有無我們如此大規模，如此不受約束的。當官員們坐著豪華車，吃著美味珍饈，包攬世界美景之時，心裡偶爾可曾有些內疚乎？

　　預算中的民主

　　預算是1640年英國資產革命的重要遺產。預算的初衷，是限制國王和王室的權利，資產階級認為，財富是他們而不是貴族和王室創造的，所以，國王沒有權利亂花錢，必須徵得他們同意才動用。

　　中國從清朝最後幾年開始有預算，至今也有100多年的歷史了。預算是法律性的文件，具有最硬性的約束力。所以，預算的審核、批准，是國是，國家大事，而且是最大的國是之一。

　　為什麼要限制政府的權利？原來的政治學理論認為，政府是利他的，政府中的人，包括政治家、官員與市場中自利的「經濟人」相反，兩群完全不同的人，他們是利他的而不是利己的，他們可以自覺地、全心全意地為公眾服務，根本用不著限制政府的作為，他們會自我約束，不必監督。

　　這樣的假設，完全不靠譜，事實根本不是如此。與其完全信賴政府里的人，還不如認為「洪洞縣裡沒好人」更可靠，對的概率更大。亞里士多德在《政治學》中說： 「把權威賦予人，等於引狼入室，因為慾望具有獸性，縱然是最優秀的政治家，一旦大權在握，也會在慾望的誘惑中難免被腐蝕」。美國建國之初，就訂立了「三權分立」的原則，因為開國元勛們，深刻認識到，阿克頓（1834—1902勛爵的名言：權力導致腐敗，絕對權力導致絕對的腐敗。我們自然不照搬三權分立，但是其中蘊含的制衡思想，是可以思考的。

　　1986年詹姆斯.布坎南教授，獲得了諾貝爾經濟學獎，獲獎的主要成果是「公共選擇理論」，也就是現代政治經濟學（「政治經濟學」一詞的含義，在今天主要指代政治學，而不是經濟學。）公共選擇理論，研究公共物品的決策機制，特別是投票的理論。私人物品的決策機制，是個人在利益最大化原則的指引下，在市場上由個人獨立做出產量和價格決策。公共物品的決策，不是個人決策，而是集體決策。比如財政預算，就不是個人說了算，而是通過集體協商過程，即政治過程決定的，具體方式就是投票。