俞正聲的創新觀：上海版大部制

編者按

地方政改即將拉開帷幕，上海已經搶跑出發。

8月20日，中央正式下發了關於地方政府機構改革的意見精神。

緊接著，8月25日國務院為地方政府機構改革確立了"7+1"的指導思路，改革將會涉及農業、工業、交通運輸、住房保障、人力資源、文化市場、食品藥品七個領域，再加一個"健全基層社會管理體制"。

9月27日，中共上海市委即召開九屆五次全會，通過了上海黨委的工作體制與政府的機構改革兩個方案。

目前上海的兩份改革方案尚待正式批准。而防止出現自行其是、突擊提干、國有資產流失等問題的發生已經成為改革嚴防的紀律。

而在過去幾次改革中，如何破除機構撤併、人員進進出出的頑疾，特別是轉變職能、理順關係、優化結構、提高效能上，成為一大難題和命題。

值得注意的是，上海此次改革將繼續啟動黨委和政府兩個輪子同時改革，不僅是這一輪地方改革大戲的最大亮點，它們能夠為地方改革的全面推進貢獻新的方法論和路徑嗎？

國務院「大部制」改革之後，新一輪地方政府機構改革已提上日程。上海的改革不是全國最早，但也許是最新最快的。

在9月27日舉行的中共上海市第九屆委員會第五次全體會議上，《上海市政府機構改革方案》和《中共上海市委工作黨委體制調整方案》得以通過。這兩個方案的同時推出，表明了上海的政府機構改革將與黨委體制調整同步進行。

延續了25年的上海工作黨委體制又稱大口工作黨委體制，它將全市的政府部門和機構按照產業或行業劃分為若干大口，由市委派出的大口黨委進行歸口管理，旨在加強黨的領導。

據上海市政府的知情人士透露，本次改革將根據上海的經濟和社會發展需要，對現行的8個大口工作黨委機構採取撤、建、分等做法。同時對一些工作黨委的歸口系統也進行調整，並加強市級機關黨委。原先的綜合工作黨委和社會工作黨委可能被分拆歸併，原先的科教工作黨委可能分拆為科技工作黨委和教育工作黨委。

而上海政府機構的調整將遵循中共中央、國務院關於地方政府機構改革的意見，並結合自身實際進行「大部制」的改革嘗試。比如勞動和社會保障局與人事局的合併，經濟委員會與信息化委員會的合併等等，與國務院「大部制」改革一脈相承。

上述兩個方案目前已上報中央審批，「在正式實施前仍然存在變數」。上述知情人士說。這次改革涉及人員分流、資產處置、幹部任免等很多方面的問題，因而上海市紀委、市編辦等部門已聯合下發了相關改革工作的紀律規定，「防止出現自行其是、突擊提干、國有資產流失等問題的發生」。

上海本次改革最大的亮點在於，黨政機構改革同步推進，「利用政府機構改革的契機，同時理順黨委的工作體制。」中國浦東幹部學院政策研究室主任劉靖北說。

俞正聲的創新觀

「辦事規範是上海乾部的一大優點，但有時也會顯得過於教條和呆板，要敢於衝破不合理的條條框框，根據新情況新問題想對策、出實招。」俞正聲在上海市委九屆四次全會上說。

在9月27日的上海市委九屆五次全會上，俞正聲強調「這次改革，不是簡單地機構撤撤併並、人員進進出出，關鍵是要轉變職能、理順關係、優化結構、提高效能」。

在俞正聲擔任上海市委書記一年不到的時間裡，他的言辭和行動都表現出一個改革創新者的勇氣。

他在今年7月29日舉行的上海市委常委學習會上說，「上海發展到了關鍵時刻，創新決定著上海未來的前途，對上海生死攸關，無論如何不能落後」。用「生死攸關」來形容創新的重要性，這在上海的歷史上是第一次。

「創新」二字貫穿於俞正聲施政改革的各個環節。

今年年初，上海市委確定了14項重大調研課題，經過半年多的努力，已經開始形成了一批政策性文件。比如上海國資國企改革發展是14項調研課題之一，目前已經出台了《關於進一步推進上海國資國企改革發展的若干意見》和4個配套文件。

「辦事規範是上海乾部的一大優點，但有時也會顯得過於教條和呆板，要敢於衝破不合理的條條框框，根據新情況新問題想對策、出實招。」俞正聲在上海市委九屆四次全會上說。

上海在基層民主方面的改革一直小心謹慎，但今年在上海基層黨組織全面試點的「公推直選」被公認為是一次力度很大的改革嘗試。

據介紹，「公推」即:採取組織推薦、黨員推薦、群眾推薦和個人自薦相結合，公開推薦基層黨組織的委員、書記和副書記候選人的辦法。它改變了過去提名人選的方式，充分發揚黨內民主。「直選」即:基層黨組織通過黨員大會直接選舉基層黨組織的委員、書記和副書記。黨員人數在500以上，召開黨員大會選舉委員會委員，黨員人數在500以下召開黨員大會直接選舉書記和副書記等形式。

根據「公推直選」的相關實施意見，上海到期換屆的居民區、村黨組織原則上全部實行「公推直選」，同時選擇一批條件成熟的企業、學校、機關、科研院所等基層黨組織領導班子進行「公推直選」的試點。

俞正聲指出，不僅「要以改革創新精神推進黨內民主建設」，而且「要以改革創新精神深化幹部人事制度改革」。他在各種會議上多次強調「要加強對領導機關、領導幹部特別是各級領導班子的主要負責人的監督，加強對重要領域和關鍵環節權力行使的監督」。

俞正聲在黨內的創新思維不斷影響到上海政府領域的創新。

今年上半年，上海市政府取消和停止徵收148項行政事業性收費，占清理總數的28%，涉及30個政府部門。俞正聲評價說，「行政事業性收費清理是上海深化行政管理體制改革，加快政府職能轉變，推進行政管理方式創新，建設法治政府、責任政府、服務政府的一項重要工作。」

上述列舉的各類創新，為本次上海行政管理體制改革和相關的黨委體制調整做好了準備。俞正聲說，上海加快建設「四個中心」、推進「四個率先」，關鍵是看我們想不想率先、敢不敢率先、能不能率先。

中國浦東幹部學院研究室主任劉靖北教授介紹說，按照中共中央、國務院在今年8月20日下發的關於地方政府機構改革的意見精神，地方的政府機構改革不統一要求上下對口，有條件的地方可加大整合力度，允許一個部門對口上級幾個部門。城市政府機構設置要充分體現城市管理特點。

上海的率先並不一定體現在時間上的最早，方式方法的創新也是一種率先。

就政府機構改革而言，上海市於1995年、2000年、2003年先後三次進行市級機構改革，上海的政府機構設置自成特色，並不與中央部門一一對應。

國務院的「大部制」改革方案也吸收借鑒了地方政府機構設置的優點，比如深圳建立了「大交通」、「大文化」、「大農業」的管理體制，成都市從2004年就有「大農業」、「大水務」、「大交通」的管理體制。

上海浦東的黨委部門只有「1辦（辦公室）、3部（組織部－編辦－人事局，宣傳部－文廣局，統戰部－對台辦－港澳辦－民族和宗教辦－僑辦）、5委（政法委、企工委－國有資產監督管理委員會、社工委、機關工委、紀委－監察委）；行政只有17個機構。

而俞正聲在湖北擔任省委書記期間，隨州進行的政府機構改革最具有「大部制」的影子。隨州在2000年升格為地級市，在原來省管市的基礎上組建機構。當時湖北省委領導強調升格以後不增加編製，保持一種高效的運行機制，時任省委書記的俞正聲有意在這方面做一些嘗試。

具體到本次上海的政府機構改革，也有一些不同於國務院機構的地方特色。

上海的經濟委員會和信息化委員會合併，新組成的部門對應於工業和信息化產業部；勞動和社會保障局和人事局合併，新組建的部門對應於勞動保障和人力資源部。

除了以上的「規定動作」外，上海的「自選動作」還包括，綠化管理局可能和市容環境衛生管理局合併，市政工程管理局可能和建設和交通委員會合併等等。記者就此徵詢上海市相關政府部門，對方均不予置評。

中國浦東幹部學院研究室主任劉靖北教授介紹說，按照中共中央、國務院在今年8月20日下發的關於地方政府機構改革的意見精神，地方的政府機構改革不統一要求上下對口，有條件的地方可加大整合力度，允許一個部門對口上級幾個部門。城市政府機構設置要充分體現城市管理特點。

今年8月25日，國務院召開地方政府機構改革電視電話會議，為地方政府機構改革確立了「7+1」的指導思路，改革將會涉及農業、工業、交通運輸、住房保障、人力資源、文化市場、食品藥品七個領域，再加一個「健全基層社會管理體制」。

例如，中央要求「加強對農業和農村工作的綜合管理與統籌協調，進一步完善服務農業、農村和農民的管理體制」。重慶市就在這方面先行一步，將原來的農業局、農機局、農辦與農綜辦合併，組成新的重慶市農業委員會。

中央還明確規範了機構設置的限額。比如省、自治區政府機構限額為40個左右，規模較小的省份為30個左右，上海這樣的直轄市為45個左右。大城市、中等城市和小城市政府機構限額分別為40、30、22個左右。縣政府機構限額可以由各地根據經濟社會發展情況和不同縣情，按14至22個左右掌握。

「省管縣」改革是近幾年最受地方政府關注的模式，在本次中央下發的地方政府改革意見中亦有相關規定:據劉靖北介紹，地方將繼續推進省直接管理縣（市）的財政體制改革，有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制，進一步擴大縣級政府社會管理和經濟管理許可權。

省級政府機構改革方案由省級黨委、政府研究提出，報中央批准后實施。按照計劃，今年年底之前各省的改革方案將陸續上報中編辦，而地市一級的機構改革料在明年推行。

上海本次政府機構改革獨一無二的特點在於，將政府機構的調整與工作黨委的調整集合起來。上海市委副書記殷一璀在九屆五次全會上介紹，「調整的基本原則是根據需要調整工作黨委設置，與市政府部門設置相對應，與歸口掛靠單位相關聯，與行政機構改革相銜接。」

上海在2003年進行的政府機構改革同樣與黨委機構改革同步推進。當年為深化國有資產管理體制改革，新組建了上海市的國有資產監督管理委員會，因而也相應成立了國資委的大口工作黨委。2003年上海在市經委、市商委的基礎上，組建新的經濟委員會，與之相應的經濟工作黨委也同時改組成立。

大口黨委的變革

比如，原來的上海市勞動和社會保障局歸口綜合工作黨委，前任局長祝均一兼任該局的黨組書記，綜合黨委並沒有和勞保局合署辦公，也就無法落實對祝均一的監督。從級別來看，大口工作黨委書記也是正局級，和歸口政府部門的一把手平級，如何對他們進行監督，將是大口黨委下一步改革需要面對的難題。

上海的大口工作黨委體制建立於1983年，至今已有25年歷史。今年的《上海市委工作黨委體制調整方案》可能使大口黨委面臨成立以來的最大變動。

據上海市委黨校黨史黨建教研部主任張憶軍介紹，設置大口黨委，是實現黨的領導的一項重要制度。黨章規定:「黨的中央和地方各級委員會可以派出代表機關」，這是大口黨委設置的法定依據。

上海作為我國的經濟中心，中央直屬的高校、科研院所、企業等機構比較多，各地駐滬機構也比較多，這些機構在黨的關係方面採取雙重領導的方式。同時，上海作為直轄市，沒有省轄地、市等層級過渡，高校、科研院所、企業等規模較大的機構直接由市屬管轄。

由此，中共上海市委在黨的領導方式上，長期採取設置大口工作部門的方式，對市直屬各個系統實施歸口領導。大口黨委體制在我國其他地方很少見，原因就在於上海作為直轄市的特殊市情。

1983年以來，隨著上海的經濟和社會發展，上海市委先後按產業、行業派出大口黨委，先後設置了工業黨委、郊區黨委、外經貿黨委、商業黨委、旅遊黨委、建設黨委、金融黨委、教育黨委、科技黨委、綜合經濟黨委等一系列大口工作黨委。

這些大口黨委與對應的政府行政委、辦合署，政府的委、辦主任兼任大口黨委副書記職，機關內部實行黨政機構分設。

政府委、辦負責歸口系統機構的行政管理，黨委負責歸口系統機構的黨的工作。大口黨委作為市委派出代表機關，直接對市委負責，執行市委的決定，確保市委的重大決策在歸口系統的貫徹落實。

「雖然大口黨委相當於在市委和各個政府部門黨組之間多了一個層級，但從上海的實際來看，大口黨委的存在是完全必要的。」中國浦東幹部學院研究室主任劉靖北說。

經過2003年政府機構改革后的相應調整，目前上海共有綜合、經濟、金融、國資、建交、社會、教科、合作交流八個大口黨委，管轄的機構總數在600個左右，多的大口有90多個，少的口也有70多個。「如果沒有大口黨委這個層級，市委每天聽600多個機構彙報工作都聽不完。」

以綜合工作黨委為例，根據上海市委授權，其負責上海市發展和改革委員會、上海市信息化委員會、上海市規劃局、上海市統計局等單位黨的工作；負責聯繫和指導中央在滬單位黨的工作，以及信息、航天、核電、貿易等領域的中央在滬企業。

綜合工作黨委設三個職能處室:綜合辦公室、幹部人事處、黨群工作處。目前共有歸口單位44家，職工5.4萬餘人，黨員1.7萬餘名，黨組織1200多個。

如此龐大的工作黨委，其職責如何定位，與政府之間如何劃分工作邊界，一直是上海學界和政界討論的話題。

本次上海工作黨委體制調整，將根據上海的經濟和社會發展的需要，對現行的大口工作黨委機構採取撤、建、分等做法。同時對一些工作黨委的歸口系統也進行調整，並加強市級機關黨委。綜合黨委因為沒有和下面的政府機構合署辦公，所以除了管理黨務之外，究竟應該怎樣展開工作一直存在爭議。

比如，原來的上海市勞動和社會保障局歸口綜合工作黨委，前任局長祝均一兼任該局的黨組書記，綜合黨委並沒有和勞保局合署辦公，也就無法落實對祝均一的監督。從級別來看，大口工作黨委書記也是正局級，和歸口政府部門的一把手平級，如何對他們進行監督，將是大口黨委下一步改革需要面對的難題。

在部分專家看來，目前上海的八個大口黨委的劃分也不盡合理，科教工作黨委的成立與上海早年的「科教興市」口號有關，科教大口黨委與政府部門的教委和科委並不合署辦公，導致有些工作無法落地。

新一輪的改革明確工作單位一般與政府委辦對應設置，同時代行相對應的政府委辦黨組職能。如將科教工作黨委分拆，分別成立科技工作黨委和教育工作黨委，讓科技的歸科技，教育的歸教育，黨委與政府執行部門一一對應。

張憶軍教授說，上海的大口黨委的體制十分複雜，大口黨委書記有專職的，也有政府官員兼職的，這次調整不僅是機構，更有大量的人事調配。

黨委領導體制調整

黨委換屆前，實行「書記——副書記——常委」三級領導體制，副書記既能較好地協調常委之間的工作，又可直接實現對分管常委的監督約束。換屆后，實行常委分工負責制，常委直接對書記負責，而書記因為分管的常委較多，承擔的任務重，難以對每個常委進行有效監督，縣委班子內部監督制約容易被弱化。

黨委工作體制的理順，將為政府機構改革做好準備；而政府機構的調整，也將不斷促進黨委工作體制的合理化。

上海市委副書記殷一璀在市委九屆五次全會上說，「市委工作黨委體制調整方案，是著眼於完善市委總攬全局、協調各方的領導格局，適應地方黨委領導班子配備改革后完善相應工作機制的需要。」

黨的十六屆四中全會從加強執政能力建設、優化班子結構、提高工作效能的角度出發，作出了地方黨委領導體制和運行機制改革的重大舉措。這項改革與去年省市縣鄉四級黨委換屆同步進行。

新的改革必然伴隨著問題的出現。各地在新領導班子成立后，全面實行了常委分工負責制，減少副書記職數以及擴大黨政交叉任職等方面的改革，與之相伴的問題也暴露出來。

例如黨委換屆后，實現了「一正兩副」的領導配備模式，其中一位副書記兼任省（市）長，主管經濟工作；一位專職副書記，其職責由原來的分管某幾方面工作轉變為協助書記處理日常事務，協調各個常委之間的關係和工作落實，在實際工作中其職責定位很難把握，如果定位不準，容易出現「什麼都管、什麼都不管」的現象，造成「專職不專」的問題。

黨委換屆前，實行「書記——副書記——常委」三級領導體制，副書記既能較好地協調常委之間的工作，又可直接實現對分管常委的監督約束。換屆后，實行常委分工負責制，常委直接對書記負責，而書記因為分管的常委較多，承擔的任務重，難以對每個常委進行有效監督，縣委班子內部監督制約容易被弱化。

此外，還存在常委之間溝通協調不暢，書記辦公會取消后難以適應等等問題。針對這些問題，中共中央在今年2月16日下發了《關於進一步完善地方黨委領導班子配備改革后工作機制的意見》，提出了可行的指導意見。（詳見本期劉靖北教授訪談）

各地政府根據本地的實際，也制定了相關黨委領導體制的規則。上海在去年7月九次黨代會之後，市委常委會會議先後審議通過了《中共上海市委書記、副書記、常委分工》、《中共上海市委常委會議事決策規則》、《中共上海市委常委會關於加強自身建設的若干意見》等規章制度，進一步建立和完善了新的領導體制和工作機制。

上海九屆市委《工作規則》明確要求市委常委不參加無實質性內容的應酬性活動，這主要是為了使領導同志把更多的時間和精力放在對涉及全局的重大問題深入進行調查研究上。

上海市委書記俞正聲在今年3月的全市組織工作會議上指出，「要以改革創新精神推進黨內民主建設。從地方黨委層面來看，重點是探索常委會向全委會負責並接受監督的有效途徑，著眼於提高地方黨委總攬全局、協調各方的能力，切實完善地方黨委常委會和全委會工作機制。」

劉靖北教授認為，黨章修正案第二十七條增寫了「黨的地方各級委員會的常務委員會定期向委員會全體會議報告工作，接受監督」的內容。這是對黨的地方組織工作制度的重要完善。

上海在這方面已經進行了有益的探索，據上海市政府知情人士透露，「上海正在探索建立市黨代表大會代表、全委會對黨委會工作進行評議監督的制度。」比如在上海市委九屆四次和五次全會上，均有部分第九次黨代表大會代表列席會議，以加強對市委的監督。

此外，在幹部人事任免方面，上海的市委常委會也有一套充分的醞釀程序。

據上述人士透露，常委會會議討論決定幹部人事任免事項前還要聽取各位常委和市人大常委會黨組書記、市政協黨組書記及市分管領導的意見。對意見分歧較大的幹部人士任免事項應暫緩提交常委會會議討論決定。會前醞釀不得以任何形式代替常委會決策。

這種以集體決策來決定幹部人事任免的討論形式，將有效杜絕以往幹部任命由書記一把手說了算的舊習。

「公推」即:採取組織推薦、黨員推薦、群眾推薦和個人自薦相結合，公開推薦基層黨組織的委員、書記和副書記候選人的辦法。它改變了過去提名人選的方式，充分發揚黨內民主。「直選」即:基層黨組織通過黨員大會直接選舉基層黨組織的委員、書記和副書記。黨員人數在500以上，召開黨員大會選舉委員會委員，黨員人數在500以下召開黨員大會直接選舉書記和副書記等形式。