[ZT] 他山之石--外國人如何集會遊行？

本文發表於2006年9月23日的「民間版集游保障法總體檢工作坊」，相關的報導刊登
在隔日的自由時報（http://www.libertytimes./2006/new/sep/24/today-taipei9.
htm）。這算是第一次在公開場合發表文章，感覺很緊張，不過內容卻都是二手資料，
嚴格上來說只是資料的整理，，如果外文能力再強一點的話，或許可以更幫的上忙。

這幾個月來的參與，感受到的是法律的能與不能，也讓自己懷疑當時選擇念法律是
否正確，不過可以肯定的是，選擇公法，讓我能得到更多的意義。有熱情的老師和
學長姐，還有一直以來共同奮鬥的同學。除了感謝、還是感謝。

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他山之石--外國人如何集會遊行？

周宇修

一、前言

我國的法律多半是繼受而來，因此在修法時，以比較法做為借鏡是經常可以看到的。
本文基於此目的，便先以扼要之方式，介紹美、英、日、德等國集會遊行法之規定，
也可藉此對照我國集會遊行法之規定是否不合時宜而需要改進，作為修法時可參照
之處。

二、美國的集會遊行法制

（一） 特色
美國為聯邦國家，採取複數法域、地方自治，除聯邦法律外，尚有五十個州的州法
律。有關集會遊行之事項可以分為兩大部分，其一為集會遊行中之犯罪處理，其二
為集會遊行之行政事項處理。一般而為，前者由州的刑事法所規範，後者則由地方
自治之法律所規範，而無一統一的集會遊行法。因此各州之規範差距甚大（注一）。


（二） 性質
集會自由在美國被視為言論自由的一部分，而受到美國憲法第一修正案的保障，因
此美國的示威遊行，最常爭論的是其是否在主張言論，法院常常需要解釋何種行為
是表現、何種不是，同時也因為要區辨是否為表現自由，而發展出雙階理論（two-level
theory）。此和我國法院經常探討此行為是否為集會有很大的不同（注二）。

（三） 管制方式
1.美國憲法所保障者，為和平的集會請願之權利，因此和平的集會遊行，法律原則
上不予以限制，各地方的自治法規，主要則是規範集會遊行之平和進行及交通的流
暢，但亦有些州法律為許可制。在2002年的Thomas v. Chicago Park District一案
中，聯邦最高法院認為芝加哥公園管理局的事前許可制度合憲，只要系爭法令的許
可要件與言論內容或主題無關，就不是對言論自由的事前限制，但仍不代表所有的
事前許可皆合憲，還是要一一檢視許可的要件有無問題，例如禁制區的規定、許可
被駁回的申訴時效等等。

2.集會遊行之行動，在美國通常對政府為之，並在公共場所進行，私人並沒有聽取
示威之義務，在Frisby v. Schuly案中，聯邦最高法院便認為禁止對特定私人住所
之遊行示威之規定並未違憲。

3.集會遊行時的犯罪分為兩類，一為阻塞交通罪，多半為罰金制裁；另一為暴力介
入集會遊行之犯罪，例如暴動罪、騷亂罪及妨害治安罪，此處之犯罪類型多半繼受
自英國。

4.警察局或被示威者，得以遊行對其或治安有立即而危險之危害為由，向法院申請
禁制令，禁止群眾集會遊行。若有群眾違反，則會構成藐視法庭罪。

三、 英國的集會遊行法制（注三）

（一）定位
集會遊行在英國法律中，無論是普通、衡平或制定法，均不認為其是人民法律上的
權利（注四），而與美國視為言論自由之一部分有所差異，因此英國對於集會遊行
之態度多半以限制為主，並且以不妨害公共秩序作為管制的目的。但英國政府對於
集會遊行多半採取放任態度，而甚少加以干涉。

（二）相關法規
英國規範集會遊行的法令相當多，以下是較為重要的法規：公共集會法、公共秩序
法、暴亂集會法、街道犯罪法、公路法等。
以上的法規，最為重要的是公共秩序法，該法授權警察局長設定遊行之限制條件，
警察局長並得申請地方政府核准而禁止遊行。

（三）管制方式
1.公共秩序法規定，集會遊行需事先報備，該規定於1986年新增，在1986年前，多
數的地方法規早已要求遊行應事先報備。至於需報備的遊行主要有三種：為支持或
反對某人某團體之遊行示威、為公示某種社會運動之緣由而遊行、為紀念特殊事件
而遊行；不需報備的遊行則有兩種：出殯、傳統習慣。
受理報備的機關為遊行開始地之警察機關，若需遊行，發起人需於遊行前六日報備。
若未於六日前報備，或是實際遊行之日期、時間、路線與報備時不符，則處發起人
400英鎊以下罰金。

2.警察局對遊行得設定限制條件，如限制遊行之要件、內容，且得於遊行前或遊行
中為之，若違反限制，發起人處1000英鎊以下罰金、參與者處400英鎊以下罰金、煽
動他人參與者，處三個月以下有期徒刑。

3.警察局得在報請內政部長同意后，由警政局長下達命令禁止遊行。若違反禁止游
行之人，亦有刑事制裁。對於設定遊行之條件或禁止遊行之命令，不得聲明不符。


4.遊行中之強暴脅迫行為，依情節之輕重有下列五種犯罪：
(1)暴動罪。
(2)暴力妨害秩序罪。
(3)暴力恐嚇罪。
(4)脅迫罪。
(5)騷擾罪。
以上(3)～(5)之罪，不由檢察官公訴，而由警察起訴或被害人自訴。

四、日本的集會遊行法制

（一）性質
日本憲法第二十一條第一項（注五）明文承認集會自由為憲法上權利，但並無統一
的集會遊行法，由各地方公共團體頒訂公安條例作為管制的方式，而多半採行許可
制。至於負責核可的單位，則是獨立的公安委員會。許可制是否合憲，在昭和二十
九年的新瀉縣公安條例判決中，提出了三個判斷基準（注六）：(1)除申報制外，規
定一般許可制而對集團行動為事前抑制者，乃違反憲法意旨並不被允許。(2)就特定
場所或方法，在合理且明確的基準下，採取許可制並不違憲。(3)規定在可預見對公
共安全有明顯且急迫之危險時，不許可或得禁止集團行動者，亦不違憲。

（二）管制方式
日本在二次戰後第一個有關集會自由的公安條例，是福井市於昭和二十三年所制定
的「災害時關於公安維持的條例」，同年七月大阪市則制定了「關於行進、示威運
動及公眾集會的條例」，使全日本掀起制定公安條例的浪潮。其中日本政府雖一度
有意立全國性的集會遊行法，但功敗垂成。此外，該國之道路交通法第七十七條則
規定有關使用道路的權利，需經管轄該行為關係場所的警察分局長之認可（注七）。

對於集會遊行場所的限制，在昭和四十二年七月二十八日東京地方法院的判決中，
認為若一律禁止而不檢討個別遊行的差異，有不當限制之虞而違憲。換言之，在日
本法下，要限制某些場所不得遊行不是不可以，但應該考慮集會遊行團體本身的情
形作為判斷，此亦為許可制下方會出現之爭議。

五、德國的集會遊行法制

（一）性質
德國基本法第八條明定集會自由為憲法上之權利，而遊行與示威則是集會時最常見
且必要的表達方式，同時成為憲法所保障的原始基本權（注八）。對於集會遊行，
不得以不正當之方式侵害之，同時若集會遊行產生暴力行為時，就不再被認為受到
憲法保障，而可禁止之。

（二）法律規範
德國集會遊行法自1953年施行起即採行報備制，無須事前得到許可，但在例外情形
下，仍可禁止人民集會。因此也有人稱德國許可製為異議制，也就是一旦發生得禁
止事由時，便可禁止已報備之集會。至於禁止室外集會遊行之情形有三大類：(1)攜
帶武器之禁止。(2)攜帶防衛性武器及蒙面之禁止。德國集會遊行法第十五條第一項
之概括禁止條款。對於集會自由的合法性，來自於基本法而非集會遊行法，因此一
個未報備的集會並不絕對被禁止或解散（注九）。

六、結論

綜觀各先進國家的集會遊行法制，本文整理並比較如下：
首先，是否承認集會遊行為人民憲法上權利，將會關係到立法時的利害衝突考量，
例如不承認集會遊行為人民憲法上權利的英國，便認為公共秩序絕對優先於集會游
行，但美日德則會有基本權衝突的問題。
其次，採行許可制或報備制的國家比例各半，但事實上若許可制多半被核可，而報
備制也仍有禁止事由時，實質上的差異並不大。但我國多數集會雖被許可，但事實
上仍有不被許可之集會，且多半為弱勢團體之集會，此與集會自由本身為保護弱者
之意旨仍有出入（注十），且未經許可之集會亦應受憲法第十四條的保障。釋字四
四五號雖認為許可制合憲，但本文認為尚有斟酌之地，且是否違憲只是最低的標準，
許可制合憲不代表只能用許可制，立法政策上還是可以采報備制、甚至是自願許可
制。
最後則是對於集會遊行違反規範的處罰規定，多數國家皆有刑罰規定，此與本次草
案欲將集會遊行除罪化背道而馳。但比較法僅為參考，不代表我國必然需模仿外國
法制，而可走出自己的路（注十一）。

注一：翟宗泉，英美言論自由集會遊行之理論與實踐，行政院七十七年度各機關出
國考察報告書，1989年5月，頁39。
注二：張嘉政，人民集會遊行權利之規範與保障，國立台灣大學政治學研究所碩士
論文，1990年5月，頁42。
注三：以下參考翟宗泉，前注一，頁26以下。
注四：但1950年英國簽署歐洲人權公約后，因該公約第十條認為人民有和平集會結
社之權利，之後的發展需觀察該國之裁判。
注五：集會、結社、言論、出版及其他一切表現之自由，應予保障。
注六：李震山，鑒定報告書--集會遊行法部分條文合憲性之評釋，收錄於內政部編
印，「集會遊行法有否抵觸憲法」等釋憲案相關資料輯要，1999年4月，頁404至頁
405。
注七：張嘉政，前注二，頁77。
注八：陳慈陽，鑒定報告書--「集會遊行法」相關規定合憲性問題，收錄於前注六
書，頁319。
注九：李震山，前注六，頁408。
注十：相似意見，可參閱廖元豪，把街頭還給基層異議者！─重省集會自由與集會
遊行法，擷取自http://mypaper.pchome./news/liao ... 793/20060624091421/
。（Visited on 2006.09.21）
注十一：我國法律學者支持除罪化者也越來越多，參見廖元豪，前注十。