核武器與核能： 連體雙胞胎或是雙零方案（七）

（七）

5，控制和遏制核擴散的手段

5.1 重要條約

1970 年3 月生效的《核不擴散條約》是國際核不擴散體系的基石。幾乎全世界的所有國家都簽署了這個條約。只有以色列、印度和巴基斯坦還沒有成為該條約簽署國。朝鮮於2003 年退出了該條約。

《核不擴散條約》第二條款要求無核國家承諾：「不接受任何形式的核武器及其他核爆炸裝置的轉讓；不直接或間接地控制核武器及其他爆炸裝置；不製造或以其他方式獲得核武器或其他核爆炸裝置；不尋求或接受有關製造核武器或其他爆炸裝置的任何援助。」

反之，擁有核武器的國家在第一條款承諾不直接或間接幫助無核國家規避以上承諾。第四條款保證無核國家擁有將核能用於和平目的的權利並保留相關技術：「本條約的任何規定不可用來影響締約國不可剝奪的權利——開發、研究、生產和和平使用核能的權利。所有條約締約國承諾促進並有權充分參與，用於和平目的核能的設備、材料和科技信息的交流。 」

因此，條約對有權繼續擁有核武器的國家（「有核國家」）和無權持有核武器的國家（「無核國家」）進行了區分。條約還包含兩項規定，明確指出這種區分不會也沒有打算讓它永遠存在下去。第一個規定是在第六條款裡面，該條款讓核武器國家承諾「力求真誠談判，早日採取有關停止核軍備競賽、實現核裁軍的有效措施，爭取達成一個在嚴格有效的國際控制下徹底裁軍的條約。」

第二項規定在第十條款中，為「在條約生效二十五年後，應召開一次會議，以決定續該條約是否應該繼續無限期生效(…)。」1995 年，這個條約的審查會議召開了。會議一致同意無條件、無限期的延長該條約。這個決定之所以能形成，可能是因為同時形成的一個「原則和目標」文件，以及包含十三步實際措施的補充文件，該文件在2000年的審查會議中形成。這個文件第一次包含了加強核不擴散和核裁軍的具體目標和工作計劃。

以上決定都表明，「交易」的重要因素是：只有當核裁軍向著「消除核武器」這個最終目標前進的時候，無核國家才有可能接受核不擴散的嚴格規定。這在《核不擴散條約》談判時就很明顯了。1995年至2000 年間，《條約》的實際實施步伐比大部分國家預期的都要慢。在2005年5 月舉行的審查會議上，形勢則更加惡化了：在小布希政府領導下的美國明確表明，美國將不再對在柯林頓政府形成的「原則和目標」文件以及十三步措施負有任何承諾。美國政府目前把重點放在單方面加強核不擴散措施上，不再接受關於有核國家核裁軍的進一步義務。這對《核不擴散條約》及其擴展協議中所確立的「交易」理念提出了根本性的質疑。這個會議最終在沒有達成任何新協議的情況下結束了，並為將來留下了一個棘手的問題。重振多邊核不擴散制度有可能嗎？如果可以，該怎麼做呢？

此外，在涉及到核擴散方面，該條約也顯露出一些弱點：對「有核國家」和「無核國家」進行區別對待，在國際法框架下是獨一無二的，因為國際法要求所有主權國家都應該接受平等待遇。當核裁軍的「零核武器」目標無望實現之際，《核不擴散條約》的無期限性「延續」了區別對待。因此，當美國政府決定不再支持「原則和目標」和含有「十三步」措施的文件時，許多無核國家將其視為是美國無意進行核裁軍的信號，並對此持強烈的批評態度。而這場衝突有可能潛在地從根本上破壞《核不擴散條約》。

條約保證了所有成員將核技術用於和平目的的權利。條約要求擁有這些技術的國家，應該允許不具備這些技術的國家接觸這些技術，將其用之於民用目的，例如發電。《核不擴散條約》規定，一個無核國家運行一個封閉的反應堆燃料循環是完全合法的。

包括一些擴散風險較高的設施。對反應堆燃料循環中元素的額外安全保障和出口限制的建議——通常由有核國家制定或支持。無核國家害怕在民用核能和獲取先進技術方面出現類似於「核種族隔離」的情況。

以色列、印度和巴基斯坦從未簽訂該條約，但仍然獲得核武器。由於該條約不允許任何新核武器國家成為條約成員國，因此放棄核武器是這些國家加入該條約的先決條件。但這種情況不太可能發生。這些核武器國家實際上擁有核武器但卻遊離於條約之外或間接地被「承認」了，因此許多無核武器國家開始對這種有核國家提出越來越多的批評。這種趨勢發展的最重要的一個證例就是美國和印度之間達成的雙邊協議，該協議是在小布希政府下達成的，該協議能夠促進美國和印度在民用核領域的合作。華盛頓對以色列的政策也是一樣的。

《全面禁止核試驗條約》（CTBT）是防止核擴散的又一個多邊條約。1963 年2月，羅伯特·麥克納馬拉在遞交給肯尼迪總統的備忘錄中寫道：「由美國、蘇聯、英國同意的《全面禁止核試驗條約》將會朝著減緩核武器擴散的方向努力。毫不誇張地說，為了使有核武器國家保持在一個小數目上，這是一個必要但仍不足以解決問題的條約。」

然而，直到冷戰結束，這一項條約才最終形成。自1996 年，共182 個國家簽署了該條約，151 個國家已正式批准了該條約，這其中也包括有核國家如俄羅斯。

然而，該條約在何時會生效目前還不清楚。44 個擁有民用或軍事核計劃的國家都必須在條約生效前批准該條約。這些國家中許多，包括中國、印度*、巴基斯坦*、朝鮮*、印度尼西亞、以色列、伊朗和美國都還沒有批准該條約，其中有三個甚至還沒有簽署該條約。

如果該條約能生效，這將對核不擴散做出重要貢獻。因為，對於正在製造核武器國家而言，他們將不能確定它們的核武器是否會按設計運作。這對以鈈反應堆為基礎的核武器而言尤為適用。

《可裂變材料禁產條約》（FMCT）提出的目的是為了凍結全世界武器級別材料的數量，禁止核武器裂變材料的生產，從而最終達到減產的目的。雖然這個想法已經有幾十年了，早在1957 年聯合國大會的1148 號決議上就呼籲停止生產武器級別的核材料，但在聯合國裁軍會議中卻沒有展開正式的談判和起草該條約。不過，有關這項條約的一些條款的非正式討論已經開始了。去年的聯合國裁軍會議上就制定了關於設立專項工作組的工作計劃。不過，目前進展卻並不大。參加聯合國裁軍會議的國家共有65 個，這些國家必須要形成全面共識。因此，即使是那些還在建立其核武器庫、還未加入《核不擴散條約》的小國，它們的意見也是該條約能否取得實質性進展的先決條件。

對擁有核武器的國家來說，這類協議會限制其在現有庫存基礎上可得到的武器級別裂變材料數量的增加；對於無核武器國家來說，由於囤積核裂變材料可看做違反國際法，因此該協議也可以作為額外的安全措施。俄羅斯和美國曾協議把俄羅斯的500 噸武器級別鈾與低濃縮鈾混合，製造出34 噸不可用于軍事目的的鈈；武器級別裂變材料的庫存量將長期減少。

此外，還有一個關於《裂變材料條約》（FMT）的提議，該條約將現存潛在的武器級別核材料也包括在內，從而合理地限定有核武器國削減它們的核材料庫存。

世界許多地區根據《核不擴散條約》第七條款成立了《無核武器區域條約》（NWFZT）。它們建立區域信任——制定反對核武器和核技術擴散的措施。該條約由核武器國家的政治約束即所謂的「消極的安全保證」提供支持。該保證雖然沒有法律約束力，但卻用政治的形式來承諾，有核國家將不會用核武器威脅或攻擊無核武器的成員國。

其他的關於武器級別材料安全和相關問題的多邊協定還包括：《核材料實物保護公約》，該公約起源於1980 年，但在1987 年才生效的。該公約最初只是關注國際核材料的運輸安全。迄今為止，已有142 個國家簽署了該條約。2005 年，該公約除運輸安全之外，還做了有關民用核設施、核材料和儲存安全方面的補充。

2005 年生效的《關於制止核恐怖主義行為的國際公約》。以國際原子能機構名義保護核材料和設施的技術實施協議，目前該協議在最後修訂階段（INFCIRC 255/Rev.4,1999年和Rev.5,2010 年。

5.2 通過保障措施實現核不擴散

反對核擴散的國際保障措施是基於《核不擴散條約》第一段的第三條款。基本原則是無核國家只有允許國際原子能機構檢查它們的核計劃，判斷該計劃是否只用於和平目的時，才有權接受核材料和相應的技術。因此，進行控制的關鍵是防止核材料從民用燃料循環進入軍事領域。

今天所形成的監督體系實際上經歷了兩個階段。第一階段，實施保障協議的框架初步建立起來；第二階段，對國際原子能機構實施檢查的具體方針進行了協商。信息通報153（INFCIRC 153）號文件在1972 年達成。在這些基礎之上，國際原子能機構和各個國家關於保障性措施的協議最終達成並已公布。協議規定，無核國家不論在何時以及發展到何種程度，都有責任向國際原子能機構提供有關它們的核設施、核材料和計劃的信息。協議規定，國際原子能機構有權核實成員國內審查信息的正確性。當國際原子能機構認定一個國家與其順利合作，並且只涉及民用核工程，則這個國家可以繼續接收有關核材料、技術等等。然而，如果國際原子能機構認定一個國家的核計劃有可疑之處或有待解決的問題，則它有權進行額外的特殊調查，清理可疑之處，或向聯合國安理會和聯合國大會報告有關的違反條約行為，並決定進一步的行動。在2008年初，有163 個國家與國際原子能機構間的協定 生效。

在1991 年的海灣戰爭中，國際原子能機構核查人員透露，無核武器國家伊拉克已經運行了一個秘密的核武器計劃長達多年。聯合國安理會授權國際原子能機構在戰爭結束后展開進一步的調查。伊拉克的核計劃最終被揭露了，而且這也得出一個結論，即現有的保障措施協議，並不足以阻止一個國家建立秘密的核武器計劃。因此我們需要更多、更全面的控制手段來迎接挑戰。到1997 年，國際原子能機構成員通過談判達成了一項自願的《示範附加議定書》（INFCIRC 540），作為保護協議的延伸。接受這個自願性協議的國家賦予國際原子能機構進行額外檢查、臨時通知檢查或採取環境樣本的權利。此外，該協議要求各成員國儘早並且更加詳細地向核能源管理部門通報他們的新核設施規劃，並提供給國際原子能機構更多的額外信息，這樣，舉例來說，在「核供應集團觸發清單」中所涉及的所有進口和出口物品都會包括在申報單內。截至2008年底，這個自願性附加協議在88 個國家生效。其他國家雖簽署了該協議，卻仍未正式 批准。

如果一個國家被懷疑違反《核不擴散條約》或《保障措施》的承諾，附加議定書會在此時體現出特定的價值。當2003年當伊朗伊斯蘭共和國遭到這樣的懷疑時，原子能機構和許多會員國就給伊朗施加壓力讓其簽署該附加議定書，這樣伊朗就能保障國際原子能機構議定書中包含的額外權利。在2003 年11 月，伊朗簽訂了該議定書。然而，儘管伊朗政府最初表現得好像該協議已經生效，但是伊朗議會卻投票

反對批准該議定書。2006 年2 月，伊朗政府通知了國際原子能機構其議會的決定，而且由於其核計劃爭端不斷升級，伊朗不再承認該議定書，但實際上伊朗確實在一開始遵守了一些議定書中規定的義務。保障協定的目標是防止無核國家將民用核能用于軍事目的。除非擁有核武器的國家同意將某些設施或材料置於國際原子能機構的保障措施（INFCIRC66）之下，否則無核國家既不能接觸到有核國家的軍用核武器，也不能接觸到這些國家的民用核設施。

保護協定也適用於非《核不擴散條約》成員國的核設施。以色列、印度和巴基斯坦現在已經允許國際原子能機構在它們的領土上開展有限的保障監督措施。

儘管國際原子能機構的監督由於其代價高昂、耗時和不完善而導致批評不斷，但它所取得的實際效果還是較多的，至少比批評者所聲稱的要多。在伊拉克，國際原子能機構核查人員（和聯合國監測、核查和視察委員會）發現了伊拉克的核計劃。2003 年美國和英國在是否重新對伊拉克開戰的問題上產生了爭議，聯合國此時提供了必要的信息支持，因為根據他們的結論：（伊拉克的核計劃）並沒有恢復。

目前關於加強國際原子能機構保障措施的建議包括制定一個具有普遍性和強制性的附加協議，使之能夠在無核國家尋求獲取重要的核相關產品情況下發揮作用。還有就是，重新考慮是否引進新一代的安全保障措施。

5.3 通過出口控制來抑制核擴散

自十九世紀七十年代起，多邊出口控制措施就為國際原子能機構的保障協定提供了補充。這些出口控制措施的基礎是《核不擴散條約》第二段中的第三條款。只有核材料和技術在接受國受到國際原子能機構保障措施的監督的情況下，有核國家才能提供這些材料和技術。

那些有能力供應核技術的國家的非正式會議始於1971 年。後來，這種討論逐步制度化了，演變成為今天人們所熟知的桑格委員會。委員會成員列出了一個核出口商品清單（「觸發清單」），該清單引入了控制手段並制定了受援國接受這些商品的條件：受援國必須有一個保護措施的協議，所有進口物品必須用於和平目的，這兩個條件也適用於潛在的再次出口接受國家。

那些提供核材料和技術的國家在1975年也成立了非正式的核供應國集團。該集團還制定了一個受國家出口管制的核材料、技術和設備的擴展「觸發清單」，以及一個可用于軍事和民用用途（' 雙用'）的重要技術清單。這些名單可不時地進行更新，以跟上技術發展的步伐。

這兩個清單都是核供應國集團的指導方針的一部分，這些指導方針只具有政治約束力，而不具備法律約束力。但是，如果成員國承諾將這些貨物列入在其國家出口管制制度中，這些指導方針就具有法律約束力。

近年來在加強核技術供應管理方面也出現了一些新的措施。2004 年6 月，根據美國的提議，八國集團首腦會議商定暫停向沒有濃縮鈾和再處理技術的國家轉移這些技術，暫停為期一年，並且可延長。由於核供應國集團至今還沒有達成一項共同的政策，八個國家還在遵循著這項暫停措施。2009 年，國際原子能機構理事會以23 票對8 票，通過了一項俄羅斯的提案，該提案支持俄羅斯持有120 噸輕濃縮鈾，可提供給有電力生產反應堆的國家，用於國際用途。埃及、阿根廷、巴西、馬來西亞和南非等其他國家反對這項提案。這加重了無核國家的懷疑態度，許多無核武器國家認為有關核出口的保障措施、出口管制和檢查應取決於接受國是否履行額外的要求。他們擔心受到差別對待，擔心這些規定會被用以妨礙或阻止無核國家合法獲取先進的核技術，因為這是受《核不擴散條約》保障的。如果要解決這個問題，則與核擴散多邊化趨勢相關的燃料循環組建的提案必須要生效。例如，用於多國使用的鈾濃縮或再處理過程只能在國際原子能機構控制的設備中進行。這將會增強抵抗核擴散的效果。

5.4 通過合作實現不擴散

由於蘇聯的解體，遺留了數量龐大的核武器，這也使得蘇聯的繼承國在核不擴散方面採取了大範圍的合作措施。美國是最先合作的國家，現在也是更大範圍的國家合作中的一員，提供資金支持用以實施這樣的國際合作。

此外，在蘇聯問題上所開展的很多活動現在來看都是有用的，可以用於其他國家案例上。所開展的許多項目都是為了保證更集中和安全地存儲俄羅斯和其他蘇聯繼承國的核材料和核武器。有些項目的目的是確保退役核潛艇的核燃料安全。還有一些項目（如國際科學與技術中心計劃、核城市倡議、俄羅斯過渡倡議和防止核擴散倡議）旨在為核科學家創造就業機會，以避免所謂的人才外流——防止核科學家尋求在國外就業而產生的核擴散風險。其他方案的重點是完善蘇聯繼承國的邊境管制和出口管制，還有一些方案嘗試終止俄羅斯生產武器級別裂變材料並減少俄羅斯的裂變材料存量。

以1996 年的三方倡議為例，美國、俄羅斯和國際原子能機構同意將俄羅斯盈餘的武器級別裂變材料（包括鈈和鈾）置於國際原子能機構的控制之下。1993年，美國從俄羅斯購買500 噸高濃縮鈾，混合後用作美國核電站的燃料。根據這個過程中所僱用公司提供的數據，382 噸高濃縮鈾（相當於15294 枚核彈頭）已在「兆噸至兆瓦」計劃的框架內轉換成了低濃縮鈾。

從2000 年起，美國和俄羅斯初步同意將34 噸武器級別鈈轉換成混合氧化物燃料或將它與核廢料混合使其固定下來，將其轉變成可儲存且危害性低的物質。雙方還達成了鈈處置協定，該協定由於一直被推遲未實施，迄今成功的可能性已大大減小。

2010 年4 月該協議被修訂並附加了議定書。此後，俄羅斯被允許將武器級別鈈轉化為混合氧化物燃料，並將它用在反應堆和快中子增殖反應堆中，但在這個過程中必須要遵守特定的核不擴散控制規定。

自2002 年以來，八國集團中出現了「反對核武器和大規模殺傷性武器材料的全球夥伴關係」。八國集團成員國承諾將在未來十年內對這一倡議提供200 億美元的資助。

2004 年5 月，俄羅斯、美國和國際原子能機構共同發起了「全球減少核威脅倡議」。這一舉措的目的，除其他外，是為了更好地確保源自於美國和俄羅斯裂變材料的安全，這些材料現在分佈在世界各地40 多個國家。這一舉措主要針對的是由蘇聯或美國提供的研究型反應堆所使用的高濃縮鈾。高濃縮鈾被禁止用作民用核計划的反應堆燃料。以高濃縮鈾為燃料的研究型反應堆將被關閉或轉換為使用低濃縮鈾作為燃料。截止到2007 年，已有90 個國家加入了該倡議。甚至在這一倡議產生之前，來自塞爾維亞、保加利亞和哈薩克的武器級別裂變材料就已經被轉移到美國或俄羅斯了。在2010 年4 月的核安全首腦會議中許多國家表示在將來將不再使用高濃縮鈾作為研究性反應堆的燃料。

許多由美國和俄羅斯建立的雙邊倡議都已成為了多邊協議。這些協議包括幫助和支持各國開展有效的出口管制降低核擴散風險、創建更多的工作機會幫助核專家和科學家選擇就業、以及幫助各國確保核設施和核材料的安全。關於前蘇聯核安全和保障缺陷方面的討論，也為國際原子能機構提供了借鑒，以提高民用核設施的安全性。

5.5 強制性核不擴散和利用軍事反對核擴散

在小布希政府執政期間，美國側重於用單方面的強制措施防止核擴散。兩個例子：2003 年5 月，美國發起了防擴散安全倡議。其目的是使對空運或海運的核、生物或化學武器的攔截合法化和更加方便。它也著眼於導彈系統和技術方面，處理所有這些武器的技術和材料。這個想法遭到了許多國家的質疑，因為它的實施將違反許多保證飛機和船隻無限制通過的國際條約。但是，在布希政府對倡議作出一些修改和限制以適應一些法律條件后，其他國家開始表現出更多的興趣。迄今有90 多個國家參加了該倡議。

反擴散行動是必須被提及的防治核擴散的第二種措施。其目的是通過使用武力扭轉或延緩核擴散。這種方法包括有可能使用，例如，特殊部隊進行破壞行動，開展空中或海上軍事打擊，甚至使用核武器進行干預或打擊。但與此同時，也會出現很多與這些行動有關的嚴重的國際法律問題。

例如，利用軍事行動阻止一個國家製造核武器，如果沒有聯合國的授權，那麼這種軍事行動將違反國際法。如果一個企圖製造核彈頭的非國家行為主體被攻擊了，那麼國際法律問題更大。軍事行動將影響非國家行為主體所在國家的領土，這與該國家是支持非國家行為體的行為還是對其行為無能為力都沒有關係。這種軍事行動可以是預防性的或先發制人，也可能是報復性的。在大多數情況下，這種軍事行動意味著對國際法的嚴重侵犯，因為從法律的角度來看，他們是侵略行為。

此外，這種打擊核擴散的行動，為了出其不意，提高成功的幾率，在許多情況下可能是秘密進行的。因此，一般不會在事先公布行動計劃，以尋求國際法下的合法性。事實上，這種行動很可能是秘密展開的，甚至在事後都不會公布。因此，這種行動是不會在國際法合法性的指導下展開的。在小布希政府領導下，美國將這種軍事行動作為其公開的國家安全戰略的一部分。俄羅斯和法國也表現出一定興趣，考慮是否也採用同樣的軍事行動。即使在奧巴馬政府下，這種行動並沒有原則性的被排除，只是強調要儘可能地使用傳統方法採取這些行動。與此相反，當時小布希一直沒有放棄使用核武器的選擇。迄今已知的已發生的大部分行動都是作為戰時攻擊行為的一部分，例如在第二次世界大戰期間盟國對德國控制的重水生產廠的攻擊和破壞，對挪威海德魯和日本東京的核實驗的攻擊和破壞。除戰時作戰外，其他已知的事件還包括以色列在1981年對伊拉克的奧西拉克核反應堆的襲擊和2007年以色列對敘利亞疑似核反應堆的空襲。

2003 年伊拉克戰爭，如果是以打擊大規模殺傷性武器的擴散為由，整個戰爭在很大程度上是正確的。然而，事後事實證明，美國政府用來為自己行為辯護的「所謂的證據」是站不住腳的，甚至是誤導性的。這突出了進一步的問題：由於危險迫在眉睫需要立即採取行動，而且由於保密的需要，在許多情況下容不得及時的核實或者論證這種軍事干預的正確性。這對於公開戰爭而言是對的，但同樣也可以掩蓋當權政府的真正作戰意圖。即使像聯合國這樣的國際組織一般都沒有機會進行及時檢查。聲稱的或想象中的核擴散，而不是可核實的已被檢測到的核擴散，被用作戰爭的借口，在極端情況下甚至作為發動戰爭的借口，而實際上戰爭完全可能是因為別的理由而的發動。情報機構信息來源往往是不會透露的，但其調查結果可以起到重要作用。在這種情況下，在使用武力之前要及時核實或反駁作戰的正確性幾乎是不可能的。雖然在後來的某個時間點可以做出反應，但到那時為時已晚。已經通過的東西就不能撤消了。

評估軍事干預在消除或延緩核計劃上的有效性是非常困難的。據現在所知道的，它們在過去取得的效果相當有限，甚至適得其反。這看起來是很顯然的，伊拉克在以色列攻擊其核反應堆后決定發展核武器。關於美國或以色列軍事干預伊朗核設施的公開辯論揭示了以下事實——攻擊具有複雜性、成功具有不確定性和軍事行動摧毀伊朗核設施也具有不確定性。

此外，軍事攻擊對伊朗將來核計劃發展方向的影響和程度還有待進一步觀察。不能排除德黑蘭政府會因為受到攻擊而加強軍事核計劃。

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