德國憲政的曲折發展

謝盛友與德國前聯邦議院議長諾貝特·拉默特Norbert Lammert（中）

德國憲政的曲折發展

2019年德國基本法70周年。德國基本法於1949年5月23日通過，次日即1949年5月24日生效，象徵德意志聯邦共和國的成立。經過多次修改，最近一次修改在2006年8月26日，並於2006年9月1日生效。

為什麼是《基本法》而非《憲法》？

在1949年德國基本法只在西方佔領區生效，當初其並沒有被打算作為長期有效的憲法，因為當時國會參議院（Parlamentarischer Rat，由西方佔領區11個州的州長組成）認為蘇聯佔領區會很快和西方佔領區完成合併統一併出台一部「正式的」憲法；因此沒有採用德語中「Verfassung」（意為「憲法」）一詞。直到1990年10月3日兩德統一后德國基本法才成為整個德國的憲法。雖然德國基本法並不是由德國人民直接投票通過的，但其民主的合法性在國際上並不受質疑。而且基本法從一開始就通過確定國家的基本政治原則符合了實體憲政概念的要求。這些基本政治原則是：民主（Demokratie），共和（Republik），社會福利國家（Sozialstaat），聯邦國家（Bundesstaat）以及實質的法治國（Rechtsstaat）原則。除了這些國家政治生活的基本原則，基本法也規定了國家機構，保障個人自由並建立了一個客觀的價值體系。

德意志聯邦共和國，今天是一個議會民主制國家，像每一個真正的民主制國家一樣，實行行政、立法、司法三權分立。德國每四年進行一次聯邦議院大選，十八歲以上公民均享有普遍、平等、無記名選舉權。三權分立中，聯邦憲法法院具有特殊的地位。這是德國的最高級別法院，如果該法院認為聯邦總理、聯邦議院違憲，也能夠阻止他們。

德國的民主制度與其它民主制度有所不同的另一個地方是，德國的憲法不叫《憲法》，而叫《基本法》，這和其戰後歷史有關。1945年二戰結束至1949年５月的四年間，德國被四個戰勝國——即美、英、法、蘇——劃分為四個佔領區。隨著東西冷戰陣營的形成，西方佔領區成為一片統一的國土，但聯邦德國的奠基者們當時並不希望創建一個新的國家，因為這將意味著明確將德國一分為二。

因此他們沒有為德意志聯邦共和國制定憲法，而僅制定了一部《基本法》並有意為日後德國統一，從而又可有部憲法而留出餘地。但其後，德國還是事實上分裂了：1949年，除了德意志聯邦共和國以外，蘇占區也成立了德意志民主共和國即東德。

走向德國統一的漫長道路

最終在1961年８月，東德政府開始沿邊境修建高牆，德國人——無論是親朋還是好友——被分隔在東西兩側，如此生活了近三十年，到八十年代末才出現轉折。當時東德的經濟和政治日趨崩潰，成千上萬的老百姓上街遊行，揮舞著黑紅黃三色的西德國旗。這面旗對其實也有自己國旗的東德的老百姓來說，就象徵著德國統一。

這次民眾運動的結果是1989年11月9日柏林牆的倒塌。這是一場和平的革命。那天晚上，當人們湧向邊境關卡時，邊防人員沒有開槍。很多人覺得德國這時已不再分為東西，而是又同屬一個國家了，但從憲法角度而言，又過了近一年時間，兩個德國才重新統一為一個國家。

一年後10月2日至3日那個夜間，在眾人歡呼下，柏林國會大廈前升起了統一的大旗。1990年10月3日，德意志民主共和國正式加入了德意志聯邦共和國。《基本法》保留了其名稱，雖然它其實已經是適用全德的憲法。而10月3日也成為德國現在的國慶節。

德國憲政的曲折發展

與其他幾個歐洲國家相比，德國憲政民主制度的發展歷程要曲折複雜得多，任何民主制度的存在和維持都離不開政黨政治。在德國，政黨同民主的關係比在英美更顯得重要。可以說，德國魏瑪共和國（1919-1933）失敗的主要原因是政黨政治的失敗。里契特（Michaela Richter）寫道：「波恩沒有變成魏瑪」，「主要是因為具有穩定政黨結構所支持的民主國家。這一成就的決定性因素是聯邦基本法和聯邦法庭對基本法的解釋和說明。」德國政黨和國家的關係，因其特殊政治傳統，和英美的情況很不相同。受黑格爾（G. W. F. Hegel）國家至上觀念的影響，德國政治傳統習慣於把國家同社會相區別，並確定社會應服從於國家，因為唯有國家才具備能確保社會有序運行的普遍而統一的意向。德國政治傳統把政府看成是國家的政府，而不是人民的權力機構。它重國家、輕議會，當然也就蔑視議會的主要參與者——政黨。值得說明的是，這裡的政黨是指與議會政治共生共榮的競爭各黨，而不是凌駕於國會而實際成為國家權力的專制一黨。

國家至上論蔑視議會政治的理由，主要是政黨為私利爭鬥不息、行政效率低下。一黨專制論也總是以這個理由拒絕議會政治。一黨專制論與國家至上論的區別在於，一黨專制論並不認為可能建立一個中立的國家權威，也不想建立這樣一個權威，而是認為國家權威理應由一黨來獨享。議會政治的衰落必然使參與的政黨越加蠅營狗苟，反過來越顯得政黨的民主競爭偽善無效。而民主政黨的不彰，則必然為專制獨裁的政黨創造機會。希特勒的國家社會黨正是在這樣一種情形下崛起的。它的有效組織、集中意志、明確而有蠱惑力的口號，都使得它成為對議會政黨政治失望的廣大民眾嚮往的對象。於是，德國政治文化中便出現了這樣一種似乎自相矛盾的現象：大眾一方面對政黨沒有好感，而另一方面則對組織嚴密、宣傳精良的政黨情有獨鍾。這種現象不只出現於德國，也同樣出現於中國。中國人向來有「君子不黨」之說，但中國卻是世界上意識形態政黨鬥爭最酷烈的國家之一。民國初年走馬燈般的政黨騎牆投機、營私牟利，從一開始就敗壞了中國的政黨政治文化，使得有識之士對政黨政治越加退避三舍，而這種「反黨」情緒的後果則更使腐敗的政黨政治雪上加霜。有正義感和獨立思想者不願入黨，入黨便更成為鑽營前程、謀權謀利者的敲門磚，由此形成了黨政和政治腐敗的惡性循環。

有鑒於納粹極權專制的慘痛經驗和魏瑪時期國家至上政治的失敗，德國基本法對政黨和國家的關係作了特別的規定。其原則是，現代民主必須包括政黨政治，問題不是要不要政黨，而是要怎樣的政黨，怎樣保證政黨成為民主政治的支柱而不淪為現代化專制的禍源；其特點是，把政黨從憲外之物（在憲法中不提政黨，或把政黨放到憲法序言中作特殊處理）化為憲內之物。德國憲法把政黨和國家政治有機地結合起來，而不是僅僅許諾一些黨政分離的口惠。問題不是黨政應否結合，而是如何結合。英美政黨的目的不過是反映民意和代表民意，但是德國憲法規定德國政黨負有「參與形成人民政治意志」的責任（第21條），在這方面德國與中國的政黨觀比較一致。與中國情況不同的是，德國憲法並不訴求於一黨「訓政」或貫徹某某路線來自上而下達成統一意志。正如里契特所解釋的那樣，德國憲法所說的「人民政治意志」在兩個方面有別於這種自上而下的強制性統一意志：

第一，對有序和有效政府必不可少的意志統一不再是來自國家，而是來自公民社會。政府的基礎不再是……所謂的「國家統治的內在一致」，而是通過公民的共同協議所達成的共識。第二，這個政治意志不是由理性或歷史法則所發現的預設結論（如「三民主義」、「共產主義」——引者按），它只能在（不同）政黨（共同的）政治活動中產生。換言之，政黨的功能是把個人分散的意志融合為連貫的共識，使之成為國家行動的基礎。多元的運用使得任何一黨都無法自稱是人民意志的唯一體現者。

德國憲法把形成「人民政治意志」的問題提出來，並規定政黨在其中的作用，使它具有與英美憲法很不相同的當代性。德國聯邦共和國常常被稱作是一種民主的「政黨國家」（Parteienstaat）。在德國特定的環境中，這一說法包括這樣幾重意思：一、憲法正式承認政黨的存在（不只是它們的合法性，而且還是它們的合理性）；二、具有確保政黨政府穩定、負責、有效操作的憲法條文；三、以特別的憲法理論將政黨規定為人民主權的重要部分，並確定它們是國家資助的憲政組織；四、通過國家資助政黨、多元政黨滲透國家行政、公務員制度同時與政黨和議會制度介面，以及政黨在公共和社會機構中發揮作用來保證政黨、國家和社會的融合。

好的憲法並不一定要有特別光榮崇高的起源，這就像好的憲政並不完全依賴於完美的條文一樣。好的憲政有賴於全體國民（首先是執政者）的憲政實踐。憲政不是普治一切政治疾病的靈丹妙藥，它是一種政治制度，也是一種政治習慣，前者成於法律的制訂，後者成於公民性的培養。作為憲政基礎的憲法是歷史的產物，必然都有缺陷，造成憲政不彰的原因往往並不是憲法條文的不周，而是甚至連按照不完美的條文去實踐也辦不到。

憲政要從建立制度和遵守制度入手，有了民主的制度和遵守民主制度的保證，才能逐漸培養起全社會的民主政治文化。正如巴里（Brian Barry）在批判文化主義的政治文化概念時所指出的那樣，文化不是體制結構的原因，而是體制結構的結果。巴里不同意把民主政治文化看成是一種前理性的信仰和一種形成民主體制的原因。相反，他把民主政治文化看成是人們生活在民主政治體制下以後通過學習而發展形成的價值和實踐規範。經過了納粹極權統治的荼毒和二次大戰的慘敗，德國人在西方盟軍的佔領下以憲政為導向重新開始和平生活，摸索國家統一的途徑，在天時和地利上都面臨著巨大的困難。法國為了防範德國因統一而再度強大，乾脆反對西方盟軍佔領下的八個州統一為聯邦。英國為了減輕其為英佔領區支付的巨款補貼，只要求成立經濟聯合體。美國也想減輕沉重的佔領開支，但美國要求的不僅是經濟聯合體，而且是統一的自治政府。建立聯邦政府是美、英、法三國的協商決定，條件遠不如辛亥革命或1949年革命中國人自主建國。西方對制訂德國聯邦憲法在內容上沒有干涉，只是要求它能保障民權、法律平等、具有獨立的司法制度、新聞廣播自由、教育和就業平等。聯邦憲法的制訂也沒有條件像中國多次憲法那麼大張旗鼓地徵求各方意見。然而卻正是這樣一部憲法的實施，使它經歷了德國從二次大戰後至今的一系列考驗：1968年的學運、1979年的左翼恐怖主義和「德國之秋」、1982年的政治右轉及1989年後的兩德統一，它起到了任何一部中國憲法所沒能起到的作用。更重要的是，由於這部憲法的持續實行、經驗積累和不斷改善，在德國逐漸形成和加強的民主政治文化培養了新一代的公民，進而更加保證共和憲政在德國的繼續發展。

憲法的基本精神是確定人的自由和平等，但是德國的憲法又是德國特定國情的產物。作為戰勝法西斯的重要成果之一，基本法的產生是德國人靈魂搜索的結果，是法西斯暴行震撼了普通人的人類良知的結果，是記取歷史教訓的痛心疾首的反省結果，是永誌不忘極權統治災難的宣誓。哈貝馬斯（Jürgen Habermas）高度肯定德國憲法的民主教育價值，他寫道：在「基本法」關於人權的十九個條款中「響徹了人們所遭受過的不公正的回聲」，「幾乎逐字逐句地在譴責（極權政治的）不公正。這些憲法條款不僅完成了黑格爾意義的否定，它們同時還描畫了未來社會秩序的藍圖」。

 戰後的德國基本法，在經過了法西斯的劫難后痛定思痛，以徹底更新德國的政治文化為目的，超前於當時的德國政治文化水平。這恰恰是中國在文革以後沒能做到的。「基本法」的道德力量來自它對法西斯暴行（以奧斯維茨屠殺為象徵）的無條件譴責和擯棄。

要理解當今德國的《基本法》，首先需要學習一下德國歷史。《基本法》中的許多條款，都是對數十年前的錯誤進行修正。而正是這些錯誤，導致了納粹掌權。比如，如果要對現在的《基本法》進行修訂，必須要獲得聯邦議會以及聯邦參議院的2/3多數通過。而且，《基本法》中有部分條款是禁止修改的，其中包括對基本人權的闡述，比如《基本法》第一條：「人的尊嚴不可侵犯。」