「否決政治」讓美國癱瘓 (zt)

美國國會超級委員會未能就預算達成協議，悲哀地反映出當今美國國內的對立局面。但造成失敗的並不是那些負責減赤計劃的個人，而是美國政治制度的特性。儘管超級委員會不光彩地失敗了，但它卻指出了一個也許能讓我們擺脫僵局的思路。

美國人對自己的憲法很自豪，這部憲法通過一系列制衡限制了行政權力。但這些制衡已經發生了變異。現在的美國奉行的是「否決政治」 (vetocracy)。當這種體制遇上被意識形態化了的兩個政黨——其中一個政黨甚至把堵住稅收漏洞視作增稅，因而不可接受——時，就會導致政治癱瘓。

與經典的英國「威斯敏斯特政體」相比，美國政治體制的問題尤其明顯。英國採用的是簡單多數票當選的議會制，沒有聯邦或分權制度，也沒有成文憲法或司 法複核。在這種體制下，政府一般會獲得議會絕對多數票的支持。現任聯合政府的形式在英國歷史上極為罕見。一般來說，英國執政黨在議會佔據絕對多數。只要擁 有英國下議院半數席位再加1票，就可以通過或推翻任何法律，這就是為什麼英國有時會被稱作「民主獨裁」(democratic dictatorship)。

相比之下，美國的政治制度在總統和擁有兩院的國會之間分割權力，並把權力下放給各州和地方政府；允許法庭以憲法為由推翻法律。這是一套故意設計出來的體制，用以防止政府一意孤行，它背後是美國政治文化中，對「集權」的一種強烈懷疑。

在英國體制中，能用上「否決票」的機會不多，這個優勢在預算這件事情上十分明顯。英國財政大臣作為一個行政代理人，在對支出和稅收進行艱難權衡之後，提出一個預算草案。議會通常會在一兩周后，幾乎不做修改地通過這個預算。

相比之下，在美國體制下，總統在一個財政周期開始時，就要宣布一個預算草案。這份草案更多地只是政府「想要」的一個預算，離「政治現實」差距甚遠。 根據美國憲法，國會擁有決定政府開支的絕對權力，535名國會議員都可以用手中握著的否決權來換取某種妥協。在經過幾個月利益集團的遊說之後，最終出台的 預演演算法案不再是一個條理清晰的政府規劃的產物，而是議員們相互角力的結果。而議員們發現，用增加支出來換取減稅，總是更容易達成共識，所以美國財政永遠更 容易出現赤字。

除了憲法授予的制衡機制以外，美國國會還給了議員們其它許多機會，讓他們可以使用否決權來要挾政府，比如100名參議員中的任何一人，都可以對行政 部門的某項任命使用「匿名阻止表決權」。眼下就有一個極端的例子。奧巴馬政府希望任命邁克爾•麥克福爾(Michael McFaul)為美國駐俄羅斯大使，但由於某些匿名共和黨參議員的反對，參議院外交關係委員會無限期地推遲了表決。曾是斯坦福大學教授的麥克福爾在過去三 年一直擔任國家安全委員會(NSC)負責俄羅斯和歐亞事務的高級理事（也是筆者的一個老朋友）。他被廣泛視為駐俄大使的合適人選，甚至共和黨人也這麼認 為。根據《外交政策》(Foreign Policy)的報道，行使「匿名阻止表決權」的其中一位參議員之所以這麼做，是想讓聯邦政府在自己所在的州建設一個設施。結果是，在明年3月俄羅斯選舉 新總統時，美國駐俄大使可能還沒有上任。

要擺脫目前的政治僵局，我們不僅需要強大的領導層，還需要 修改關係到美國政治機構的法律法規。修改美國憲法目前看上去不太可能，但美國可以實施一系列改革，來減少動用「否決票」的機會和簡化決策程序。可以實施的 改革，一是廢除參議員的「阻止表決權」，二是減少對常規立法的阻撓，第三是禁止通過不相干的修訂案進行「立法要挾」。

但可能進行的最重要的一項改革，是把預算過程轉變得更類似於「威斯敏斯特體系」。正如這次失敗的超級委員會那樣，預算應由一組精簡得多的議員制定。 委員會的成員中，應該有一大部分是來自非黨派機構——比如美國國會預算辦公室(CBO)——的技術專家，而不像現在這樣充斥著黨派鬥爭。技術專家們受到的 來自利益集團的壓力，要比現任議員們小得多。預算編製完成後，應該送交國會，在不允許修訂的情況下進行一次要麼通過、要麼失敗的直接表決。類似程序已有成 功先例，比如為了規避利益集團之間的僵局而走「快速通道」的一些貿易立法；非黨派委員會在決定關閉哪座軍事基地時也使用了這種程序。

但在當前黨派對立的氛圍下，美國不可能接受這種建議。共和黨總統提名候選人之一的紐特•金里奇(Newt Gingrich)最近將國會預算辦公室稱為「社會主義」機構。但美國的財政麻煩如此之大，而美國經濟還在繼續滯漲，使得實施上述改革看上去至關重要。現 任議員們肯定不願意很快放棄他們的否決權，正因為如此，我們首先必須通過廣泛的基層動員來推動政治改革。